吴晶晶与义乌市人民政府北苑街道办事处房屋拆迁协议纠纷上诉案 【案由】行政 行政管理范围 行政作为 城乡建设 房屋拆迁 行政 行政行为种类 行政合同 【审理法院】浙江省金华市中级人民法院
【审理法院】浙江省金华市中级人民法院
【审结日期】2020.04.28
【案件字号】(2020)浙07行终17号
【审理程序】二审
【审理法官】冯少华杨建进钟雪丹
【审理法官】冯少华杨建进钟雪丹
【文书类型】判决书
【当事人】吴晶晶;义乌市人民政府北苑街道办事处
【当事人】吴晶晶义乌市人民政府北苑街道办事处
【当事人-个人】吴晶晶
【当事人-公司】义乌市人民政府北苑街道办事处
【代理律师/律所】周涛北京诚略律师事务所;赵巧娟浙江现代阳光律师事务所;方宜圣浙江现代阳光律师事务所
【代理律师/律所】周涛北京诚略律师事务所赵巧娟浙江现代阳光律师事务所方宜圣浙江现代阳光律师事务所
【代理律师】周涛赵巧娟方宜圣
【代理律所】北京诚略律师事务所浙江现代阳光律师事务所
【法院级别】中级人民法院
【终审结果】二审维持原判二审改判
【字号名称】行终字
【原告】吴晶晶
【被告】义乌市人民政府北苑街道办事处
【本院观点】上诉人与被上诉人因机场飞行区改造需要，在自愿、平等、等价有偿的基础上签订了案涉协议，且不存在违反法律、行政法规强制性规定的情形，属于合法有效的行政协议。
【权责关键词】合法违法基本原则拒绝履行（不履行）第三人质证关联性合法性证据不足改判撤销原判 【指导案例标记】0
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【更新时间】2022-09-25 19:50:16
吴晶晶与义乌市人民政府北苑街道办事处房屋拆迁协议纠纷上诉案
浙江省金华市中级人民法院
行政判决书
(2020)浙07行终17号
上诉人（原审原告）吴晶晶，女，1994年7月23日出生，汉族，住浙江省义乌市，现住义乌市。
委托代理人周涛，北京诚略律师事务所律师。
被上诉人（原审被告）义乌市人民政府北苑街道办事处，住所地义乌市丹溪北路某某。
法定代表人王科，主任。
行政负责人朱有剑，义乌市人民政府北苑街道办事处副主任。
委托代理人赵巧娟，浙江现代阳光律师事务所律师。
委托代理人方宜圣，浙江现代阳光律师事务所实习律师。
上诉人吴晶晶因与被上诉人义乌市人民政府北苑街道办事处拆迁安置行政协议一案，不服浙江省义乌市人民法院（2019）浙0782行初132号行政判决，向本院提起上诉。在本案审理过程中，受新型冠状病毒××疫情防控影响，本院依法于2020年1月24日中止诉讼，于2020年2月24日恢复诉讼。本院于2020年4月17日公开开庭进行了审理。上诉人的委托代理人周涛，被上诉人义乌市人民政府北苑街道办事处的出庭行政负责人朱有剑及委托代理人赵巧娟、方宜圣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原审法院认定：吴建国系原告吴晶晶父亲。义乌市北苑前洪村因机场飞行区改造需拆迁，2016年5月5日，被告北苑办事处（甲方）与吴建国户（乙方）经协商签订了一份义乌机场飞行区改造工程房屋拆迁协议书。吴建国户（包括原告吴晶晶）自愿参加集聚建设。该拆迁协议第七条约定“乙方高层公寓及产业用房安置在北苑‘和聚沁园’（2017年6月底前交付）和集聚配套产业用房（2018年12月底前交付）区块。"依据该协议，2017年6月8日，义乌市人民政府向原告吴晶晶核发置换权益证，证上载明产业用房面积为140平方米。 另，案涉协议确定的产业用房原规划在北苑集聚产业C区块，为集体土地，2015年12
月29日经浙江省人民政府审批征收为国有建设用地，且已经义乌市人民政府征收。因该产业用房位于机场净空范围，原义乌市规划局在征询部队规划控高意见后，于2016年8月2日对案涉区块出具项目规划意见书并附控制红线图，项目名称：新社区产业用房？北苑C-1地块，规划用地面积67661.21平方米，建筑高度（米）：地：地上建筑最高海拔高度&le7米（含屋顶、构筑物）。同年8月24日，原义乌市城乡新社区投资建设集团有限公司就该项目对外发布招投标公告。因义乌机场于同月开始改扩建，涉控高规划调整，该项目中止建设。2017年义乌机场改扩建即将完成之际，原义乌市规划局发函义乌市民用航空管理局，征询关于要求审核北苑新社区产业用房C-1地块规划控高事宜。同年7月13日，义乌市民用航空管理局作出关于提供机场净空高度意见的复函（义航〔2017〕35号），对项目中L1至L26测量点的净空意见作出回复：L14、L15在灯光保护区内不宜建设建筑物，其余测量点建筑物最高点海拔控制在79.9米至112.9米之间。因受规划控高限制，原义乌市规划局就该产业用房项目出具的规划意见不再使用。之后，被告北苑办事处着手对涉案产业用房研究采取置换方案，并于2018年12月23日对外公布了北苑第一批集聚对象产业用房置换分配交付方案，明确了置换分配对象、置换分配方式、置换分配办法。原告吴晶晶未能就案涉产业用房安置问题与被告北苑办事处重新达成一致意见。案涉产业用房至今未落实。
原审法院认为，本案系行政协议纠纷。原告吴晶晶以被告北苑办事处不履行案涉拆迁协议约定的配套产业用房安置义务为由诉请履行安置产业用房义务并赔偿损失，依法可适用除行政法律规范以外的不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。案涉拆迁协议系原、被告双方真实意思表示，不违反法律、行政法规强制性规定，应认定合法有效，各方均应依约全面履行。被告北苑办事处未在约定的期限内按协议约定履行安置产业用房义务，已构成违约，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。由被告北苑办事处就本案协议未履行部分（指产业用房安置）及损失作出补偿决定。原告诉请被告北苑办事处承担律师代理费，于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决如下：一、责令被告义乌市人民政府北苑街道办事处于本判决生效之日起三个月内对原告吴晶晶案涉产业用房安置及损失作出安置补偿决定。二、驳回原告吴晶晶的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告义乌市人民政府北苑街道办事处负担。
一审宣判后，吴晶晶不服，向本院提起上诉称：原审判决认定事实和适用法律错误，依法应予以撤销。一、案涉拆迁协议系双方真实意思表示，不违反法律、行政法规强制性规定，属于合法有效的行政协议，协议当事人应依约全面履行。行政协议一经签订即具有
公信力和既定力。本案中，一审法院已经认定案涉拆迁协议系协议当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，应认定合法有效，协议当事人均应依约全面履行。被上诉人未在约定的期限内按协议约定履行安置产业用房义务，已构成违约。依法应当承担相应的法律责任。二、一审法院判决认定事实不清，证据不足。案涉协议客观上具有继续履行的可行性，被上诉人应当承担继续履行安置产业用房并赔偿损失的违约责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。"《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定：“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。"可见，在行政机关不依约履行的情况下，继续履行协议是优先选择的方式。本案中，涉案产业用地C区块的土地已经经过浙江省人民政府审批征收为国有建设用地，义乌市人民政府已经组织实施征收完毕，且已经对地上附着物和青苗进行了清表，具备了开发建设涉案产业用房的客观条件。一审法院对涉案地块能否继续建设产业用房的事实没有调查清楚。被上诉人提交的证据3即义乌市民用航空管理局于2017年7月13日作出的《关于提供机场净空高度意见的复函》（义航[2017]35号），对涉
案地块内规划建设集聚产业用房项目中L1至L26测量点的净空意见作出回复，除了L14、L15在灯光保护区内不宜建设建筑物之外，其余测量点建筑物最高点海拔控制在79.9米至112.9米之间，并明确提供的数据仅供项目建设参考，在过渡面内的建设项目在审批前须取得监管局的净空审核意见，建筑物顶（含屋顶附属物）须安装有民用机场专用设备适用许可证的航空障碍灯。该复函只是对建设用地范围内测量点的海拔高度作了回复，并未禁止在涉案地块内建设集聚产业用房项目，反而对建设项目提出明确要求，即在审批前须向军方征求意见并取得监管局的净空审核意见。既然涉案地块可以建设产业用房，一审法院就应当查明涉案产业用房建设项目是否在2017年7月13日以后征求过军方意见，是否向监管局申请过净空审核。就本案而言，在涉案项目制定相关规划之前，已经征求过军方意见，并据此随后出具了控制性详细规划，涉案项目可以进行建设。但是，自2017年7月以后，没有证据证明涉案建设项目曾经再次经过征求意见和申请过审核，当然就不能直接认为案涉协议不能继续履行。三、一审判决被上诉人对上诉人直接作出补偿决定，缺乏事实和法律依据。一审法院一方面认为案涉协议合法有效，应当全面履行，另一方面却对是否应该继续履行只字未提，而是直接判令被上诉人对上诉人作出补偿决定，没有相应的事实和法律依据。在房屋征收拆迁过程中，只有征收人与被征收人达不成补偿安置协议的情况下，
作为征收人的行政机关方可依照法定职权作出补偿决定。本案中，上诉人与被上诉人已经签订了合法有效的拆迁协议，在没有确凿证据证实协议不能继续履行的情况下，应当优先判令被上诉人继续履行案涉协议。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，只有市、县级人民政府才具有作出补偿决定的法定职权。被上诉人作为义乌市人民政府的派出机关，本身不具有作出涉案房屋征收补偿决定的法定职权。被上诉人在签订协议后，并未穷尽一切可能积极履行协议，而是消极地怠于履行安置产业房的义务。在义乌市民用航空管理局2017年7月13日作出复函后，被上诉人作为涉案产业用房的安置单位，却没有推进任何项目实施工作。直到2018年12月底，才出具了替代方案。涉案协议得不到全面及时履行，完全是由于被上诉人、原审第三人的原因导致。一审判决不仅不能有效解决行政争议，反而会增加潜在的行政争议，将极大的浪费行政和司法资源。四、被上诉人作为义乌市人民政府的派出机关，应当遵守诚实信用原则。《中华人民共和国民法总则》第七条规定：“民事主体从事民事活动，应当遵循诚信原则，秉持诚实，恪守承诺。"《中华人民共和国合同法》第六条规定：“当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则。"诚实信用原则也是我国行政法的基本原则，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。行政行为生效之后，对当事人产生法律上的效力，社
会公众基于对行政机关权威的尊重和信赖，将根据已经生效的行政行为的效力来行事，进一步安排自己的生产和生活。从而使整个社会达到和谐稳定，井然有序的良好状态。行政协议一经签订，应当具有公信力和既定力。涉案行政协议真实有效，被上诉人应按照协议约定履行向上诉人按时交付产业用房的义务。诚实守信既是对每一位公民的基本要求，也是行政机关应当身体力行的基本准则。行政机关只有不折不扣地履行其承诺，才能树立起公信力，进而取信于人民，这是法治政府、诚信政府的起码要求。本案中，被上诉人在与上诉人签订拆迁协议后，至今不履行行政协议约定的交付产业用房的义务，违反了我国法律确立的诚实信用原则。五、上诉人支出的律师费用属于被上诉人违约给上诉人造成的损失，应当由被上诉人共同承担。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十三条关于“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失"的规定，因上诉人为行政诉讼聘请律师提供专业法律服务而支出的合理费用，属于因被上诉人违约给上诉人造成的损失，故应由其承担。综上，请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。
