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来源：《湖湘论坛》2021年第01期
摘要：“反租倒包”流转农地相比其它农地流转模式具有独特的优势，科学防范“反租倒包”模式中的风险，对于促进农地健康流转具有重要意义。从理论上来说， “反租倒包”流转模式存在着承租方经营风险、承租方破坏农地风险、侵害农民权益风险、承租人故意拖欠流转租金风险等。从湖南省Z县S村集体“反租倒包”农地流转模式实地调查情况来看，这些风险真实存在，并可能导致农地非农化、非粮化风险，以及触发社会不稳定因素。因此，在充分利用“反租倒包”这一农地流转模式的同时，应采取有效措施防范风险。港澳五日游
关键词：土地经济;农地流转;反租倒包;农民权益;流转租金
中图分类号：F3 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2021）01-0107-08
一、引言
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2020年全球爆发新冠肺炎疫情，农产品进出口的难度加大，各地响应中央的号召，大力推进耕地抛荒治理。推进农地流转是遏制抛荒、优化农地资源配置的重要举措。农业生产存在自然灾害、國家政策、市场变化等多方面的风险，农业投资大、回报周期长，农业生产经营过程中的风险容易通过现金流传导给农地流转[1， 2]。科学防范农地流转风险是落实耕地保护战略、保障粮食安全、促进农地规模化经营和减少农村社会矛盾的重要途径[1]。改革开放以来，我国工业化、城镇化和市场化加快推进，社会转型不断深化，大量农村剩余劳动力向城镇转移，留守在农村从事农业生产的大多是老人和妇女，农地抛荒现象日益增多。为了保障国家粮食安全，中央政府采取压力传导的方式推动地方政府保障农业生产正常进行，地方政府为遏制农地抛荒，尤其是遏制优质农地抛荒，积极探索符合当地实际的农地流转模式。从全国范围内来看，逐渐形成了转包、出租、股份合作制、反租倒包、代耕、信托流转等农用地流转模式[3]。在众多流转模式中，转包和出租是主要流转模式，“反租倒包”是一种占比不高的农地流转模式[4]，但是它具有其独特的优势，如“反租倒包”在降低农地流转过程中的交易成本具有明显的促进作用，同时还可以使得承租方获得相对集中连片的农地经营权，可以有效地提高农地流转效率，实现农业规模化经营。单纯依靠私人之间农地流转，难以实现农业规模化经营。从我国台湾地区和日本实现农地规模化
经营的过程来看，单纯依靠农户之间自发型的农地流转，农户经营规模并没有增加，即使政府提倡规模化经营，并采取了一系列措施后，农户经营规模仍然增长较为缓慢[5]。“反租倒包”流转模式对于农地规模化经营、推进农业现代化具有重要促进作用。对“反租倒包”这一流转模式进行深入调查，分析其风险来源，并提出风险防范的对策建议，对于完善农地流转、促进农业现代化具有重要的现实意义。目前，国内学界对“反租倒包”流转模式的研究主要集中在“反租倒包”模式形成原因[6]、“反租倒包”模式优势[7-12]和劣势[12，13]、“反租倒包”模式可行性[14]、“反租倒包”模式优化建议[12]。从现有研究成果来看，大多集中在争论“反租倒包”这种模式的优劣，而系统分析“反租倒包”风险，并提出风险防范措施的研究成果不多。本研究从理论上分析“反租倒包”流转模式的风险来源，以湖南省Z县S村集体为例，实证分析了村集体“反租倒包”流转模式的风险，最后提出村集体“反租倒包”流转模式风险防范的对策建议。中印边境再次冲突
二、“反租倒包”流转模式及其风险的理论分析
（一）“反租倒包”流转模式的内涵及优势分析
从农地流转运行实践来看，“反租倒包”是指乡镇政府或村集体先从农户或农村集体经
济组织租赁土地，并进行统一的规划和整治，然后将农地经营权通过市场手段再承包给农业生产经营大户或者农业公司的行为。[4]根据“反租倒包”组织者的差异，可以划分为两种类型：一种是农村集体或者地方政府参与，在市场导向下辅助行政手段的“反租倒包”;另一种是龙头企业或者其它中介组织参与，以纯市场力量组织的“反租倒包”。“反租倒包”是农地流转模式的创新，是土地承包经营权商品化的重要渠道，这种流转模式因为有基层行政力量的介入，农地流转大户比较容易流转到集中连片农地，且可以得到较为稳定的农地经营权，有效地促进了农地资源优化配置。除了容易获得集中连片的农地经营权以外，“反租倒包”模式另外一个明显的优势体现在降低农地流转过程中的交易成本。从交易成本的视角来看，假设流转双方是陌生人，则双方都需要花费一定的人力、物力和时间来获取对方的信息和资料，这个过程中就产生了隐形的交易成本。在农地流转过程中，农户和流转方（尤其是外来流转大户）由于缺乏有效的沟通渠道，彼此之间不了解，从农户的角度而言，由于对外来的流转大户比较陌生，在流转土地过程中具有较强的谨戒心理。从承租方角度来看，难以获取农地信息、当地社会环境、市场状况、农地质量等信息，如果承租方通过自身努力获取相关信息，则将耗费一定的成本。同时，在流转合同谈判、签订和执行过程中，如果承租方面对的是众多的农户，则这一系列过程中所产生的成本必然是高昂的。通
过“反租倒包”模式流转农地，有地方政府或村集体参与，一方面消除了农户的谨戒心理，同时，也可以有效降低承租户在流转信息获取、流转合同谈判、签订和履行过程中的系列成本。因此，从优势上来看，“反租倒包”流转模式最大的优势就是降低农地流转过程中的交易成本。
（二）“反租倒包”流转模式的风险分析
虽然“反租倒包”在农地流转过程中具有独特的优势，但是其风险也不容忽视。科学把握其风险，并明确风险防范举措，有利于促进“反租倒包”流转模式健康有序发展。从理论上来看，“反租倒包”存在的普遍性风险归纳起来主要有以下几种：
1.承租方经营风险
一般而言，“反租倒包”流转模式都是较大规模集中连片地流转农地和规模化经营，它的实施对区域经济发展基础、农产品品种选择、承租人经营能力等要求较高，尤其是承租人的经营能力。农业生产自然再生产与经济再生产相交织的基本特点，决定了农业的高风险性。除了面临严重的自然风险外，还面临技术、经济、社会和政治等风险（金风霞，20
04）。纵观我国多种农产品市场行情，几乎大多数农产品都存在价格的年际波动，如何科学把握农产品市场行情，并根据农产品市场行情进行品种的配置，对于农业生产投资成功与否至关重要。“反租倒包”流转模式由于经营规模较大，要求承租人对农产品市场具有较高的敏锐性。同时，还需要对农产品的种植技术、品种选择、仓储管理等方面具有丰富的经验积累。随着经济全球化不断推进，农产品市场也逐渐国际化，对农产品市场把握难度在不断地增加。同时，农业技术更新、新品种开发和农产品物流管理手段不断更新，此外，随着气候变化不断加快，次生自然灾害不断增加，使得大规模农业经营面临的风险因素不断增加。当“反租倒包”的承租户遭遇经营风险时，其产出尚不足以抵扣投入时，承租人就面临客观拖欠流转租金的风险。承租人拖欠租金，农村集体和地方政府将面临巨大的压力，农村集体和地方政府缺乏资金支付流转租金，农户将会进行大规模的上访。金坛市地图
2.承租方破坏农地风险
“反租倒包”流转模式承租人往往经营面积较大，村集体或地方政府为了吸引外来投资者，往往会承诺承租人在流转一定规模农地的同时，配比一定面积的建设用地建设农舍，或者配比一定的设施农用地，用于外来投资者居住、储存农机具和农产品。由于流转年限
有限，经营权的产权保护激励功能不足，受利益的驱动，部分承租户不满足于流转农地仅仅用于从事农业生产，会积极游说村集体负责人或乡镇政府负责人，允许其利用流转的农地开展农产品加工或乡村旅游观光。由于农业生产收益对于村集体和乡镇政府政绩而言不明显，两大基层主体更多乐见农村发展短平快的产业。因此，在承租户利益驱动、村集体和乡镇政府政绩驱动下，承租户往往会开展与农业相关的第二、三产业，在这一过程中，承租人建设占用的土地不再满足于少量的农舍用地，而是具有占用更多农地的动机，在这一动机的驱使下，其破坏农地的风险陡然增加。农地被破坏后，恢复农业生产经营需要长时间的自然沉淀。这也是国家禁止农地流转过程中非农化的重要原因。
3.侵害农民权益风险
“反租倒包”流转模式是村集体或乡镇政府反租了农户的土地，然后再将土地转租给承租者，在这个过程中，农村集体或乡镇政府实质上是一个中介组织，按照市场经济规则，这一职能应由农地流转市场中介组织来承担，但由于农村土地流转中介组织发育不足，加之村集体或乡镇政府在这一方面具有特有优势，于是村集体或乡镇政府成了“反租倒包”模式中 “最佳中介”的角。作为中介，村集体或乡镇政府就具有在农地流转过程中赚取差价
的可能性，在村集体或乡镇政府与农户、承租者之间进行流转租金谈判过程中扮演着两个不同的角，村集体或乡镇政府与农户谈判时尽量压低农地流转租金，与承租者谈判时则尽量抬高流转租金。使得村集体或乡镇政府存在从两个租金差距中谋取私利的可能，侵害农民的权益。同时，由于流转租金首先由承租户交给村集体或乡镇政府，再由村集体或乡镇政府发放给农户。因此，还存在村集体或乡镇政府挪用、截取、侵吞农地流转租金的风险。
4.承租人故意拖欠流转租金风险
“反租倒包”流转模式中的承租人要求具备较好的经济条件。一般而言，承租人除了农业生产投资以外，还在其它行业开展投资。因此，从承租人的角度出发，部分承租人在流转农地几年后会以其它投资受损、流动资金不足、遭遇部分自然灾害等理由向村集体或乡镇政府诉苦，以期达到拖欠流转租金的目的，如果村集体或乡镇政府接受承租人的诉苦，则承租人故意拖欠流转租金的目的得以实现。如果村集体或乡镇政府不接受承租人的诉苦，以拖欠农地流转租金欲收回流转农地经营权时，承租人会以前期投资较大为由，向村集体或乡镇政府索取高额赔偿，使村集体或乡镇政府处于被动局面。
三、“反租倒包”流转模式风险的实证分析——以湖南省Z县S村集体为例
（一）湖南省Z县S村集体“反租倒包”流转模式的具体做法
党的十六届五中全会提出社会主义新农村建设以来，为开展新农村建设试点，推进农村土地规模化经营，在上级政府和领导的引导下，湖南省Z县进行了大胆尝试，将原来相邻的三个行政村组建成为一个新农村社区，定名为Z县S社区，在各种政策和资金支持下，S社区成为湖南省社会主義新农村建设试点单位。全社区共有34个村民小组，1574户，5718人，社区土地总面积为785公顷，其中耕地面积563公顷。为提高农地流转效率，S村集体确立了“反租倒包”流转农地的模式，其主要做法是：
1.村集体成立企业作为“反租”农户土地的市场主体。在上级政府的支持下，由当地地方政府市级投融资平台和S村集体合股成立了S集体实业投资公司，作为S村集体反租农户土地的市场主体。在上级政府和村集体的承诺和美好蓝图吸引下，农户积极配合农地流转工作，除了根据每户家庭成员数量给每户保留一定面积的菜地外，S集体实业投资公司将全村所有的农地以一定的价格从农户手中流转过来，并签订了30年的流转合同。
2.开展农村土地整治。S村集体是湖南省新农村建设试点单位，当地政府高度重视，吸引了各级领导干部前来考察，引导了大量的涉农项目资金投向S村集体。2009年，S村集体被湖南省国土资源厅列为“省级农村土地综合整治示范点”，获得湖南省国土资源厅土地整治项目资金资助，同时地方政府也利用投融资平台予以注资。S村集体利用向上争取的资金积极开展农村土地综合整治，建设高标准基本农田，对田、水、路、农民住宅等进行了全面的整治，农村道路、水利、通讯、能源等基础设施条件大为改善，土地利用外部条件不断优化，为农地流转、农业规模化经营提供了便利的条件。
3.村集体将整治后的农地“倒包”给专业种植大户。农地整治结束后，S集体实业投资公司将整治后的农地以从农户那里转入的价格流转给专业种植大户，在这个过程中，S村集体所属的实业投资公司并未在农户与专业种植大户之间赚取流转差价。但由于项目前期论证不足、宣传力度不够，以及农业生产本身存在较大的自然灾害风险，在S村集体将土地整治后，并未能将其“反租”过来的农地全部“倒包”出去，剩余农地1000多亩未流转出去，但由于S集体实业投资公司技术人员、农业经营管理人才不足等多重原因，S集体实业投资公司并未对尚未流转出去的1000余亩土地进行生产经营。
4.村集体开展乡村旅游。在社会主义新农村建设的大浪潮下，大多数试点单位将社会主义新农村建设的定位不仅仅局限于农业生产，而是积极推进农村一二三产业融合发展。S村集体作为城郊农村，距离中心城区近，区位优势明显，S集体利用流转后的土地挖塘、修别墅，积极开展垂钓、采摘、度假、休闲等乡村旅游活动，将原来属于耕地的农地变为养殖用地。部分种植水稻、玉米等粮食作物的农田变为果树种植用地。通过一系列打造，S村集体乡村旅游得到了一定程度发展，基础设施不断改善，并积极准备争创国家4A级景区。
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