第34卷第2期湖南理工学院学报(自然科学版)Vol.34 No.2 2021年6月 Journal of Hunan Institute of Science and Technology (Natural Sciences) Jun. 2021新冠肺炎疫情背景下农村公共卫生应急管理体系 存在的问题及其对策
刘岸
(湖南理工学院化工学院, 湖南岳阳 414006)
摘 要：建设完善的农村公共卫生应急管理体系是实施乡村振兴战略的重要路径. 对湖南省岳阳县农村公共卫生应急体系处置新冠疫情进行实例研究, 探讨农村应急管理体系应对突发公共卫生事件的挑战和对策. 研究发现, 农村应对突发公共卫生事件面临着应急处置能力不足、应急条件不充裕、应急管理协调不佳、应急信息不统一等多重困境, 亟须从构建多元主体共同参与的农村公共卫生应急体系格局、完善“上下联动、横向互动、内外协同”的农村公共卫生应急处置机制、树立医防融合理念、优化农村公共卫生人才培养体系、增强农村处置突发公共卫生事件能力等方面进一步优化农村公共卫生应急防控对策.
关键词：农村; 突发公共卫生事件; 应急管理体系; 新冠肺炎
中图分类号: D630; D422.6文献标识码: A 文章编号: 1672-5298(2021)02-0063-07 Problems and Measur
es of Emergency Management System of Rural Public Health under COVID-19 Epidemic大理5日游攻略自由行
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(School of Chemistry and Chemical Engineering, Hunan Institute of Science and Technology, Yueyang 414006, China) Abstract:Building a perfect rural public health emergency management system is an important way to implement the strategy of rural revitalization.In this study, the case study of rural public health emergency system was employed in Yueyang county in dealing with COVID-19 epidemic. The challenges and countermeasures of rural emergency management system in handling public health emergencies was explored. It is found that rural response to public health emergencies is faced with many difficulties, such as insufficient emergency handling capacity, inadequate emergency conditions, poor coordination of emergency management, and inconsistent emergency information. Therefore, it is urgent to construct the rural public health emergency system pattern with the participation of multiple subjects, improve the rural public health emergency management strategy by strengthen cooperation, establish the concept of medical and preventive integration, optimize the rural public health personnel training system, and further enhance rural capacity to deal with public health emergencies.
Key words:rural; public health emergency; emergency management system; COVID-19
0 引言
在健康中国建设进入新时代之际, 国家政策更改、社会关系调整和城乡体制更改给农村卫生治理体系带来前所未有的压力和挑战. 提升农村突发公共卫生应急体系建设既是推动健康中国建设的核心内容, 也是实施乡村振兴的必经之路. 从新冠肺炎疫情初期发生到迅速爆发以及流行的过程来看, 此次疫情全面暴露了农村公共卫生体系中的诸多矛盾和不足. 我国作为一个以农村人口为主的农业大国, 要想提高全民的健康水平, 必须加大对农村公共卫生的投入. 因此, 以抗击新冠肺炎疫情为契机, 优化农村公共卫生应急管理体系, 保障人民身体健康、促进经济发展和维护社会秩序具有十分深远的意义.
一直以来, 各级政府和学术界对农村公共卫生问题都给予足够的关注, 国内外的专家、学者从不同的视角对农村公共卫生应急体系进行分析和研究, 获得丰硕的研究成果, 同时也发现诸多不足和缺憾. 具体
收稿日期: 2020-12-05
基金项目：湖南省社会科学成果评审委员会课题(XSP21YBC104)
作者简介: 刘岸, 男, 博士, 副主任医师. 主要研究方向: 公共卫生体系建设优化
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体现在以下四个方面: 一是研究视角相对狭窄. 现有的研究成果大多是从医务工作者的角度展开, 相对缺少将政府、医务工作者、农村居民和社会协同起来进行研究; 二是研究方法不够深入. 现有的研究成果大多采用定性的研究方法, 鲜见运用定量研究和数理方法进行研究, 这对研究成果的实际应用造成了一定影响; 三是研究内容略显单薄. 现有的研究成果更多地集中在对新医改或医疗服务中的具体问题或个别地区的反馈与描述, 从宏观层面深入、系统地剖析突发公共卫生事件背景下农村公共卫生供需矛盾的研究比较缺乏. 四是综合实践性较差. 已有研究注重当前农村公共卫生现状的阐述和归纳, 忽视将优化农村地区突发公共卫生事件应急管理实践的系统性、实用性和可操作性结合起来考量.
基于湖南省岳阳县三个样本村处置新冠肺炎疫情实证研究, 通过实地考察、非标准化访谈和资料比对等方法, 对三个样本村突发公共卫生事件应急管理体系进行调查分析, 重新审视新冠疫情期间农村公共卫生应急管理体系暴露出来的问题, 及时总结和认真梳理样本地区农村疫情防控过程中的经验教训, 提出加强农村突发公共卫生事件应急管理能力建设的优化路径和对策.
1 研究设计与描述分析
1.1 研究方法与样本选择阿尔丹天气预报
从以下三个方面切入研究: 一是查阅现有样本区域地方志和相关政府文件等材料, 熟悉样本区域经济结构、社会基础、人文素养和自然环境等方面的基本情况, 掌握样本区域在新冠肺炎疫情防控实践中的
制度制定、政策落实及危机应急管理协调方面的现状. 二是对样本区域各级医疗机构进行实地考察, 参与一线疫情防控实践, 切实感受样本区域农村应对新冠肺炎疫情的具体实践过程, 在前沿阵地获取一手资料, 全面而准确地分析样本区域在疫情应急管理实践的各个阶段暴露的突出问题. 三是通过面谈、电话沟通和调查问卷等方式进行非标准化访谈来获取相关资料, 访谈对象包括市县乡三级政府疫情防控人员、卫生行政管理人员、村镇干部、卫生院(所)医疗人员、农村居民、个体户等, 涵盖不同层次、不同工种、不同年龄的人, 尽可能保证信息的真实有效.
案例选取湖南省岳阳市下辖的岳阳县三田一洞地区的公田村、上坪村、云山村三个样本村. 选取岳阳县三田一洞地区的原因是: 其一, 湖南作为湖北的邻省, 历年来, 湖南人民与湖北人民交流密切, 在新冠疫情爆发初期离开武汉的务工人员就有500万之多, 河南省和湖南省分别位列流入省份的前两名, 岳阳市在流入城市(非湖北)中排名第八, 而三田一洞地区和湖北接壤, 当地有大量农村居民在湖北务工, 实地考察可较为全面和真实地反映农村应对新冠肺炎疫情中暴露出来的多重困境和不足; 其二, 岳阳作为乡村常住人口占42.78%的农业大市, 截至2020年12月, 岳阳市累计确诊病例156人, 其中农村居民感染人数为52人, 占比为33.33%. 完善岳阳农村地区公共卫生应急管理体系建设, 对推动岳阳市经济稳步发展、社会和实施乡村振兴战略具有极为重要的意义; 其三, 岳阳县是笔者的故乡, 但笔者自幼迁居城市, 对故乡的具体状况虽有一定认识却又并不十分熟悉, “不十分熟悉”可保证所获得信息的相对客观性; 其四, 岳阳县农业人口约50万人, 占总人口比例的68%, 由于和湖北省通城县接壤, 岳阳市第一例新
冠肺炎患者即出自岳阳县, 受新冠疫情影响尤为严重, 触发农村公共卫生应急管理体系在应对突发公共卫生事件时存在的巨大供需矛盾和多重困境, 研究该区域的应急体系管理实践具有典型性和代表性.
选取三个样本村的原因是: 其一, 保证所选择的农村在农村公共卫生应急管理实践中的代表性与多样性. 公田村、上坪村、云山村分别隶属于公田镇、月田镇和毛田镇, 这三个相邻乡镇的区域文化和政策背景存在较高的一致性, 但又各有特点. 其二, 便于开展实地调研与访谈. 2019年3月, 笔者被单位选派至岳阳铁山医院(公田村)进行企业帮扶工作, 作为临床医务工作者, 频繁地与村委会干部、乡镇卫生院医务人员、联防联控工作人员和广大村民进行“聊天式”访谈, 从而在新冠疫情期间及时获取了第一手较为真实的农村公共卫生应急管理实践数据和资料.
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1.2 湖南省岳阳县农村应对新冠肺炎疫情的特点
经过40年的经济体制改革, 一带一部、洞庭湖生态经济区等区域经济发展战略实施, 岳阳的建设与发展呈现崭新的面貌, 岳阳农村地区的生产和生活方式也发生了深刻变革. 与2003年爆发的SARS危机相比, 岳阳农村在应对突发公共卫生事件时面临的形势出现了较大改变. 从当前新冠肺炎疫情传播机制和应急响应全过程来看, 目前岳阳地区农村疫情防控面临的形势较为复杂, 既有因疫情严重程度不断累积的不确定性因素, 也有因形势变化带来的有利因素.
第一, 突发公共卫生事件应急管理能力的薄弱性. 其一, 公共危机应急处置能力很大程度上取决于经济基础[1]. 三田一洞地区作为距离岳阳市中心最远的农村地区之一, 经济基础较为薄弱. 此次新冠疫情爆发后, 防疫工作急需的医用紧急物资, 如一次性防护帽、一次性防护服、一次性手套、一次性鞋套、医用外科口罩、护目镜/防护面罩、速干手消毒剂等出现严重不足. 公田村、上坪村、云山村共有4名赤脚医生, 需为三个村1859户共计5163名村民提供疫情防控知识宣传和体温检测工作, 工作量巨大. 其二, 农村地区尚无完善的突发公共卫生事件应急管理的规章制度、处置流程及相关经验. 卫生部曾在2006年编撰了《突发公共卫生事件社区(乡镇)应急预案》, 但该《应急预案》并未在本次新冠肺炎疫情防控过程中大范围应用. 在访谈中, 多位村干部均表示, 新冠疫情爆发初期防控工作只能摸着石头过河. 其三, 新冠肺炎疫情爆发初期, 武汉封城之前已有大量湖北务工人员返回当地, 在武汉封城前一天, 笔者在铁山医院接诊了一例武汉返乡的发热咳嗽病人方某, 经铁山医院CT检查提示肺部有磨玻璃影, 结合流行病学依据高度怀疑是新冠肺炎. 笔者当即启动应急预案, 联系上级卫生主管部门. 刚开始相关卫生行政部门警惕意识不够强, 在医院再三坚持下才派传染病救护车将该病人送至岳阳市三甲医院, 当日该患者被确诊为岳阳市第一例新冠肺炎病例. 由于处理得当, 岳阳铁山医院和转运途中密切接触人员经隔离后无一人感染, 患者也得到及时救治.
第二, 突发公共卫生事件应急处置的复杂性. 其一, 本次新冠肺炎疫情爆发于春节期间, 正值大量外地务工人员返乡之际, 农村地区聚集活动较多, 加之春节期间农村居民频繁走亲访友, 大大增加了疫情传播
的风险. 其二, 农村居民分散居住的空间特点和熟人社会特征为农村疫情防控提供了利好条件, 但随着新农村建设的推进和新型城镇化战略实施, 当前农民居住方式从分散居住逐步出现分散居住、中心村集中居住、小城镇集中居住等多元化发展的趋势. 如笔者援助单位所在地公田村, 越来越多的库区居民因保护铁山水库的需要而集中到集镇居住. 其三, 在乡村振兴战略背景下, 大量农民因土地流转而脱离了农业生产, 传统农户家庭所具有的自给自足的生活方式逐渐崩解. 这种分散空间集聚社会形态和土地保障功能的变化, 瓦解了传统村落熟人社会基础, 农民生产和生活私密度逐渐升高, 从而加大了农村疫情防控难度. 在本次新冠肺炎疫情防控过程中, 岳阳县曾出现农民隐瞒疫区经历而被感染的病例, 给本地区农村疫情防控带来较大风险和复杂性. 其四, 大量农村居民, 尤其是老年人对本次新冠肺炎缺乏基本防控意识, 有的农村采取每家每户上门发放传单和登记人员信息等办法, 一定程度增加了交叉感染的可能性. 笔者在农村转运普通病人时曾目睹, 农民在看到救护车到来后赶快逃避. 这些都反映了岳阳市农民及基层村干部对疫情科学认识程度不够、处理能力不强、法治观念淡薄等不足.
第三, 突发公共卫生事件应急处置的跨界性. 跨界传播已成为现代危机的典型特点[2], 在农村地区体现得更为明显. 农村所固有的居住分散和庭院经济等社会特征被认为在应对新冠肺炎疫情时可发挥有利影响. 从当前新冠肺炎疫情传播机制和疫情防控实践来看, 上述举措只有在有效控制农村人口流动和交往的前提下才能切实执行. 农民在农闲时节外出务工已成为一种普遍社会现象, 岳阳市每年有近百万农民外出务工, 且数量呈逐年上升趋势. 如果遭遇突发公共卫生危机, 农民工大多会选择返乡避险, 在SAR
S危机和新冠肺炎危机中都曾大量出现这种情况. 随着岳阳机场的投入使用, 立体的交通网络为岳阳外出务工人员回乡提供更多便捷, 也给农村疫情防控带来不小的麻烦. 另一方面, 随着习近平对新时期“三农”形势作出的重要决策部署, 农村三产融合和乡村振兴战略的落实, 城市居民向农村流动不仅限于
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观光旅游, 越来越多的城市居民返乡投资创业. 随着吸引城市居民下乡的优惠条件越来越多, 更多具备一定资源条件的城市居民会加入到城乡融合发展的进程中来, 而农村流动人口的成分将会进一步复杂, 从而增加疫情外防输入的困难.
2 农村应对突发公共卫生事件的多重困境
整体性治理理念推崇综合利用多元化的公共管理的资源和优势, 从而为社会大众提供更优质和便捷的公共资源和服务[3, 4]. 通过科学系统地分析整体性治理理念的整体架构, 提出“多元主体、优化机制、规范方式、补充资源、革新理念”的整体性分析架构, 以此分析和探讨农村突发公共卫生事件应急管理体系中存在的困境和不足.
2.1 主体: 农村行政管理体制下的主体单一
农村应对突发公共卫生事件的薄弱性、复杂性和跨界性决定了仅仅依靠政府难以实现突发公共卫生事
件的有效处置, 必须实现政府、卫生行政部门、农村基层干部、村民、市场和社会等多元主体的协调联动和战略联动, 使各个主体均在农村突发公共卫生事件应急管理体系中充分发挥相应的作用和长处. 政府往往通过行政权力担负起几乎全部公共危机处置责任, 而忽视社会体、企业和个人等主体, 从而导致公共危机处置过度依赖政府[5]. 一是政府对公共危机的处置具有浓厚的行政主导彩, 不能很好地协调利用多元主体的资源和长处. 二是政府和行政机关在突发公共卫生事件应急处置中缺乏专业性, 而社会体可有效弥补政府和行政机关在危机应对中的短板. 然而社会体在农村应对新冠肺炎疫情中未能充分发挥作用, 仅仅依靠基层政府无法有效完成疫情防控工作. 在笔者处理方某事件过程中, 县级卫生行政部门的疫情防控专业性不足, 对民营医院的诊疗能力一再怀疑. 同时在调研走访过程中发现, 岳阳县仅有少数志愿者及社工在协助县城疫情防控工作, 在三个样本村的疫情防控指挥过程中完全依赖于基层干部, 防治的动员积极性不高, 社会体组织更是始终缺位, 仅凭基层干部无法满足农村抗疫保障需求. 三是在乡村振兴战略背景下, 越来越多的农村人口, 特别是青壮年流向城镇, “空心化”农村造成农村治理人才稀缺、社会治理主体性不断减弱[6, 7].
2.2 机制: 农村突发公共卫生事件应急管理机制有待完善和优化
行政垂直化的“科层制”管理模式成就了基层政府部门的高执行力, 同时基层干部在危机处理中的话语权不断降低[8], 从而在农村突发公共卫生事件应急处置中丧失主动性和自觉性, 严重影响应急处置的效率. 在实地访谈中发现, 方某在返乡后当地村委会就采取了隔离管控措施, 但上级政府尚未颁布疫情防控政
令, 村委会担心引起众恐慌, 就停止了相应措施, 导致方某就医途中密切接触数人. 从横向看, 乡镇政府在农村突发公共卫生事件应急管理体系中扮演直接主体的角, 无法和卫生、医保、民政、公安、交通、财政等相关行政部门形成合力[9]. 新冠疫情爆发以来, 各部门颁布针对本部门管辖人的疫情防控指南, 如针对企业的《肉类加工企业新冠肺炎疫情防控指南》以及针对港口的《港口及其一线人员新冠肺炎疫情防控工作指南》等, 各自单独管理分管范围内的应急工作, 整体疫情防控管理体系较为零散, 尚未形成一个稳定、协调的综合应急协调调度中心和管理体系, 形成各部门协调配合不紧密、“管”与“理”的脱节、信息共享化程度欠佳的局面, 协调衔接机制亟待完善和优化. 另外, 当前突发公共卫生事件应急管理体系的终端大部分为县一级, 只有极少数乡镇建立突发公共卫生事件应急管理机构和应急管理体系, 同时在硬件、软件、人员等方面无法得到保障[10], 如岳阳县下辖乡镇均未设立应急管理机构.
上海欢乐谷蹦极多少钱一次2.3 方式: 农村突发公共卫生事件应急管理实践的规范化存在不足
国家在突发公共卫生事件应急处置中广泛采用的社会动员机制是政府的非常态化治理方式, 社会动员秩序下居民的人身自由权和财产权等受到不同程度的限制, 因而在应对重大突发事件时能够有效弥补传统行政体制的不足. 此次疫情防控实践也表明, 通过开展社会动员可以达到行政控制与公众参与相互增益的效果. 但当前农村应对新冠疫情的应急管理过度依赖上级政府的行政命令而忽视规范性和法治性.
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在制定和实施疫情应急政策方面, 过分强调“特殊时期”和“特殊处理”, 采取的某些应急宣传和管制措施比较极端, 如三个样本村在疫情防控过程中普遍采用“硬核”措施, 接地气的疫情防控宣传和封村封路等, 同时也出现诸如打骂等过激行为. 即便如此, 多位基层干部认为在缺医少药的农村地区能够低成本实现疫情防控, 与特殊时期行政命令和社会动员有很大联系. 另外, 新冠疫情期间所制定的疫情应急方案未能全方面考虑农村经济社会特点, 欠缺合理性. 农业生产在农村经济中占据核心位置, 但当前疫情防控实际操作中实行“一刀切”的做法未能充分考虑农业生产在农村中的重要性, 三个样本村有大量农户的特种养殖和经济作物因疫情管控导致生产和销售受阻, 造成了较大的经济损失.
2.4 资源: 农村突发公共卫生事件应急管理实践的资源保障不充裕
农村突发公共卫生事件应急管理实践在物资、人员和信息上的资源需要存在极大的短板. 第一, 城乡公共卫生资源分配差距巨大, 当前城乡居民人均病床数比例约为4 1, 农村较为羸弱的公共卫生服务基础不足以应对突发公共卫生事件的应急要求. 乡村医生作为我国公共卫生服务的终端, 是农村公共卫生服务的实际传播者和提供者[11]. 三个样本村只有4名村医, 在本次新冠肺炎疫情应急实践中相互协作有限, 防控效果不佳. 第二, 应急资源方面, 新冠肺炎疫情爆发后, 防控工作急需的医用紧急物资出现严重短缺, 医用紧急物资的不足、医疗物资分发的不透明、后勤保障管理不完善和某些不良商家的违法投机行为,
都造成了农村众的恐慌, 对农村联防联控工作造成严重危害; 加之部分农村地区大搞形式主义, 基层干部的精力大都消耗在填写大量无谓的表格资料上; 同时岳阳农村公共卫生检验设备较为简陋, 其检测项目和检测速度都无法适应此次疫情的需要, 专业技术人员更为短缺, 这些问题都严重制约着农村地区新冠疫情防控工作的有序进行. 第三, 信息资源方面, 在新冠肺炎疫情中, 民众对公开疫情防控信息的呼声越来越高. 虚假信息的扩散在SARS危机和新冠疫情危机中危害巨大, 严重影响社会和政治稳定[12]. 对于农村居民而言, 信息公开程度与农村信息化基础建设水平密切相关, 其关键指标是互联网基础建设和终端设备的普及率. 目前4G网络在岳阳市638个行政村中的覆盖率达到100%, 极大提高了岳阳市农村地区的信息化普及程度, 在快速动员广大人民众时发挥了极为重要的作用. 但是, 不论是从网民规模占比, 还是从互联网应用功能角度来看, 城乡之间仍存在较大鸿沟, 农村居民相对城市居民更容易受到虚假新闻和谣言的影响, 从而产生恐慌和骚乱等不理智行为和反应, 加大了疫情防控的难度.
2.5 理念: 农村突发公共卫生事件应急意识缺失
多伦旅游攻略必玩的景点>黄山最有代表的诗句在新冠肺炎应急处置实践中通常较为重视事后修复, 而忽视事前预防, 即应急意识缺失. 农村地区特殊的地域和人口特点需要更强的危机意识来应对突发公共卫生事件. 首先, 农村地区相对封闭和自给自足的生产生活模式弱化了农村广大居民的危机意识, 农村居民在思想意识上容易麻痹大意. 其次, 乡镇干部忽视突发公共卫生事件应急管理工作, 对预防突发公共卫生事件的危机意识和宣传缺乏重视, 导致农村难以从官方途径获得危机相关信息. 此次疫情爆发后, 由于早期官方媒体相关防控信息较少, 加上部
分媒体传播信息不规范, 农村居民大多通过朋友圈和短视频等媒介获取信息, 而诸如此类新媒体往往成为疫情信息的源头, 导致虚假信息和谣言的传播, 引起事件危害扩大和恐慌气氛的蔓延, 加剧了疫情防控的难度. 而农民众甄别信息真假的能力不强, 加之获取信息途径较为单一, 同时一些乡镇干部过于夸大的“硬核”宣传, 导致“抽烟可以预防新冠病毒”等失真言论的传播.
3 农村突发公共卫生事件应急管理体系的优化路径
自新冠疫情爆发以来, 农村居民没有构成疫情传播的主要传播源, 农村地区也没有分散原本就不充足的医疗资源. 不难发现, 农村稳定是国家社会稳定的关键因素, 农村一旦发生动荡, 将会导致原本不充裕的医疗资源更加捉襟见肘. 提出以下优化策略以强化农村突发公共卫生事件应急管理能力.
3.1 体制优化: 构建多元主体共同参与的突发公共卫生事件应急治理格局
在突发公共卫生事件处置过程中, 政府“一马当先”、排斥社会团体和个人参与的格局与当前社会的主
