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欧盟对华政策的“不变”与“变”
清华大学社会科学学院中欧关系研究中心主任张利华
【摘要】2019年3月，欧盟委员会发布了对中国政策文件《欧中战略前景》。虽然欧盟提出“中国 越来越成为欧盟的战略竞争者”，但总体来看，中欧既合作又竞争将是相当长一段时间基本不变 的常态。欧盟愿意在经济贸易、人文交流、国际安全、全球治理、环境保护等领域与中国开展长
期的全方位的合作，但在中国企业投资、并购、承包欧盟国家工程项目方面会有一些限制性的变 化。欧盟与中国在意识形态和社会制度方面的差异短时间难以改变，在香港、台湾、新疆、西藏
鸡西新闻网以及南海问题上，欧盟的政策立场难以根本改变。但在中美关系问题上，欧盟的政策态度有不小
的变化。无论欧盟对华政策有多少“变”与“不变”，中国与欧盟及其成员国合作、互利、共贏
的政策立场是一以贯之的。
【关键词丨中欧关系欧盟对中国政策全球治理中美关系一带一路
【中图分类号】D S15【文献标识码】A广州十大旅行社排名
【D O I】10. ltxsqy.2020.30.022
2019年3月，欧盟委员会发布了对华政策文件《欧中战略前景》。有人认为，这个文件首次将中 国视为系统性、制度性的竞争对手，欧盟对中国立场发生了全面转变，中欧关系将会面临对立紧张的 态势。事实果真如此吗？笔者认为，欧盟在此文件中只是又一次强调了欧中既合作又竞争的关系。实 际上，欧盟把中国视为竞争性伙伴并不是新鲜事。早在2006年10月，欧盟发布的第一份对华贸易战略 文件《竞争与伙伴关系：欧盟-中国贸易与投资政策》就已经阐明欧盟与中国既合作又竞争的关系。此 后，欧盟一直以此为指针处理对华关系。2019年年末新冠肺炎疫情发生以来，中国与欧盟的关系得到 了进一步的发展。
本文着重研究欧盟对中国政策的相对“不变”与“变”。所谓“不变”，是指欧盟对中国合作与竞争战略 在目前和未来几十年时间基本不变，与此同时，欧盟与中国在意识形态、政治制度方面的差异分歧难以 改变，由此形成的欧盟对华政策也将持续不变。所谓“变”，是指在目前和未来几十年时间里，欧盟对中 国企业在欧投资、并购、承包工程的态度会根据其利益需求而发生变化；在中美关系间题上，欧盟的政 策和态度也会有所变化。
张利华，清华大学社会科学学院教授、博导，中欧关系研究中心主任。研究方向为政治学理论、中国与欧盟关系、当代中国政治、文化与外交。主要著作有《西方主流政治思潮研究》《南斯拉夫自 治社会主义理论研究》《市场经济与民主政治》《中国法治民主建设之路》等。
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欧盟对华合作基本面“不变”
从2019年欧盟委员会发布的《欧中战略前 景》文件来看，欧盟对华政策依然坚持积极合作 的立场。欧盟委员会指出：“欧盟和中国通过持久 的关系联系在一起，是世界三大经济体和贸易商 中的两个。中国现在是欧盟第二大贸易伙伴，仅 次于美国。欧盟是中国最大的贸易伙伴。双方致 力于建立全面的战略伙伴关系。”U1
进一步扩大经贸合作。欧盟委员会充分肯定 了中国改革开放以来的进步以及在经济社会方面 的进展，认为中国与全球资本市场日益密切的联 系可以为所有人带来好处。欧盟将加强与中国的 合作，以履行人权、和平与安全、发展三大支柱 的共同责任，积极推动欧中全面投资协定谈判，促进欧中之间的基础设施、贸易、数字化和人与 人之间的连接。加强与中国在研发和创新方面的 合作，利用中国人才库，促使欧盟成为一个有吸 引力的研究和创新地区，到应对社会和环境共 同挑战的办法，通过共同标准和互惠互利实现经 济増长。欧盟欢迎中国企业在“一带一路”倡议框 架下在其成员国投资
或承包工程项目，但前提 是要符合欧盟法律。建立一个遵守市场规则和 国际规范的开放平台，在各自的资金来源、运 输领域和其他类型的基础设施之间产生协同作 用，以便为所有人提供福利，并鼓励第三国负 责任的经济行为。这一领域的合作应基于充分 尊重相关政策和适用的条例和标准，包括公共 采购方面的条例和标准，保证双方经营者的公 平竞争环境。
2019年4月9日发布的《第二H次中国-欧 盟领导人会晤联合声明》指出：“中国和欧盟致 力于在开放、非歧视、公平竞争、透明和互利基 础上打造双方经贸关系。双方承诺2019年将在 谈判中，特别是投资自由化承诺方面，取得结 束谈判所必需的决定性进展，以便在2020年达成高水平的中欧投资协定。协定的高水平将体
现在实质性改善市场准入、消除影响外国投资
者的歧视性要求和做法、建立平衡的投资保护
框架以及纳入投资和可持续发展方面的条款”。
U12019年“中国对欧盟整体上投资方向与欧盟主导
方向契合。虽然并购投资有所减少，但绿地投
资仍保持稳定发展，且来自于民营企业的投资
鸣沙山月牙泉导游词
占比稳步上升。中国企业在欧洲整体经营表现
向好，正以后起之势加速发展，贡献的产值、长白山风景区图片大全
税收、就业等经济指标均迅猛增长，迸发出惊人
的发展活力与潜力”。[31
加强国际安全合作。2019年欧盟委员会《欧
123天气预报查询15天下载安装中战略前景》文件指出，中国是欧盟应对国际安
全挑战方面的战略伙伴。中国有能力和责任在解
决地区安全挑战方面发挥重要作用。在裁军、
核不扩散、反恐、海洋航运和网络安全方面，
欧中有共同的立场，双方应当在这些领域加强
对话与合作，共同寻求解决危机的方案。在打
出国游学
击海盗行为方面，欧盟主张与中国开展近海合作，希望中国更多地参与护送世界粮食计划署
的货物。
欧盟寻求与中国在阿富汗、利比亚、中东
和移民等问题上的积极合作，全面解决问题。欧
盟将在“伊朗联合综合行动计划”的积极合作基础 上，深化与中国在和平与安全方面的接触。欧盟
和中国在亚丁湾和非洲之角的反海盗行动协调办
法促进了这些地区的航运安全。此外，欧中开展
合作加强非洲的和平与安全。在中亚地区，双方
可以在安全、连通性、发展援助、可持续利用
水和能源资源等领域加强合作。中国将在确保
朝鲜半岛无核化方面发挥重要作用。欧盟还希
望与中国共同努力，支持阿富汗未来的和平进
程以及解决缅甸的罗兴亚危机。
在第21次中国-欧盟领导人会晤中，双方领
导人就伊朗核问题全面协议、支持朝美保持对话
以实现和平解决方案、支持朝韩推进和解、协调
阿富汗和平进程、委内瑞拉形势、乌克兰间题等
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达成了一致的意见，并就緬甸问题交换了意见。双方同意加强和平、安全和防务合作和高层交 流，包括海上安全、打击海盗，支持非洲人以 非洲方式解决非洲问题，以维护非洲和平与安 全，支持就危机管理和联合国维和行动开展信 息交流。141
开展全球治理合作。在全球治理方面，欧盟 非常重视与中国的合作。2019年《欧中战略前 景》文件指出，中国是欧盟在应对全球和国际挑 战方面的战略伙伴。欧盟鼓励中国在世贸组织和 多边贸易以及投资行动中发挥更活跃和更积极的 作用并承担责任。双方应该加强合作，巩固以规 则为基础的全球治理。在气候治理方面，欧盟对 中国抱有很大的期望，认为中国是世界上最大的 碳排放国和最大的可再生能源投资国。在批评中 国企业在许多国家建设燃煤发电站而造成环境污 染的N时，欧盟欢迎中国作为“巴黎协定”签约国 之一发挥重要作用。欧盟需要继续发展与中国在 气候变化和清洁能源转型方面的战略合作伙伴关 系，这种伙伴关系对于全球气候治理行动、清洁 能源转型和海洋治理的成功至关重要。欧盟希望 与中国共同努力建立更现代化、更具包容性和更 有效力的全球能源结构，继续支持国际能源署与 中国加强合作，以促进能源安全。欧盟还寻求在 能源领域的标准和监管方面与中国合作，进行能 源可持续性和资源效率改革，联合研究和开发清 洁能源新技术。
《第二十一次中国-欧盟领导人会晤联合声 明》指出：“中国和欧盟重申中欧全面战略伙伴 关系的活力，愿为实现和平、繁荣和可持续发展 共同努力，承诺支持多边主义，尊重以联合国为 核心的国际法和国际关系基本准则。双方承诺维 护《联合国宪章》、国际法以及联合国三大支 柱，即和平与安全、发展和人权。”中欧领导人 就循环经济、水资源合作、区域政策合作、能源 合作、海洋治理、渔业可持续发展和海洋经济发 展、灾害风险管理、多边人道主义协调机制、移民治理、促进亚欧互联互通等领域的合作达成了 共识。双方强调落实《巴黎协定》和《蒙特利尔 议定书》的坚定承诺，将加
强绿金融合作，以引导民间资本流向更具环境可持续性的经济。双方强调就清洁能源转型等全球环境议程发挥 更多引领作用，积极落实《循环经济合作谅解 备忘录》。双方赞同促进对海洋可持续投资的 “可持续蓝经济金融原则”，将在阻止生物多 样性丧失、《瀬危野生动植物种国际贸易公约》(CITES)履约和执法、打击野生动植物和野生 动植物产品非法贸易、森林可持续经营、打击 木材非法采伐和相关贸易，以及荒漠化和土地 退化等问题上深化合作。双方还重申致力于有 效落实海洋领域蓝伙伴关系，包括合作促进 可持续渔业发展以及打击非法、不报告和无管 制的捕鱼，就南极海洋生物资源的养护和可持续 利用问题保持交流。151
2020年年初中国大陆暴发新冠肺炎疫情后，欧盟应急响应协调中心调集来自德国和法国的 约12吨医用防护物资运往中国，并与欧盟成员国 协调，为发送急需的防护物资提供便利。2月12 日，欧洲议会在法国斯特拉斯堡举行全会，其间 就新冠肺炎疫情议题进行辩论。欧盟委员会平等 委员海伦娜•达利发表演讲指出，新冠肺炎疫情 是当前欧盟面临的重大挑战，欧盟对中国采取 的防控措施表示赞赏，抗击疫情不是中国一国 的事情，而是全世界面临的挑战，欧盟应与中 国加强合作，切实承担国际责任。她还强调，针对中国和亚洲人的歧视与欧盟的法律相悖，对此的态度是零容忍。161欧盟理事会于2月25 日发布了《关于C0V ID-19的理事会结论》，呼吁欧盟调集资金支持建立国际协调和行动支 持，“声援世界各地以及受影响最严重的国家，特别是中国，并与世卫组织和第三国当局合作 研究可能的方式方法”。|7|3月13日，欧盟委员 会发布了《C0V I D-19疫情经济协调对策报 告》，对其潜在的经济影响作出了新的评估，并
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提出了相应的对策，其中强调与中国合作抗疫，
加强相关物资的生产和流通。4月8日，欧盟委 员会发布了《欧盟对C0V ID-19的全球回应》文件，呼吁国际团结。
新冠肺炎疫情在欧洲蔓延后，中国向16个欧洲国家提供了紧急援助，向意大利派出了医疗 队，并通过各种方式向几乎所有欧盟国家提供了 医疗物资，中欧班列开足马力向欧盟国家运送抗 疫物资。
针对美国政客对华甩锅，抹黑中国，散布 “中国病毒”和“武汉病毒”，欧盟委员会指出，“欧盟的行动将基于事实和透明，与欧盟内部和外部 的任何虚假信息作斗争”。181在2020年3月25曰七国集团外长会议上，美国国务唧蓬佩奥执意要求 将“武汉病毒”写入会议联合声明，这一提议遭到 了与会各国外长的拒绝，其中包括欧盟成员国德 国、法国和意大利，会议最终以没有联合声明的 方式结束。
在这样的关键时刻，欧盟没有跟着美国 走，反而对美国政客将新冠肺炎疫情政治化的 做法表达了不同的态度。今后，欧盟与中国在 包括世界公共卫生等全球治理领域将会有更大 的合作空间。
然而，欧盟对华关系还有一些基本“不变”的政策值得重视。由于中国与欧盟在意识形态和政 治制度方面存在较大差异，加之欧美同盟关系没 有改变，因此，欧盟对中国“武器禁运”、不承认 中国“市场经
济地位”的政策短时间内难以改变。欧盟对中国的香港、台湾、新疆、西藏问题以及 南海事务也有一贯的政策和立场，这些政策立场 短时间不会发生根本性的变化。如欧盟对中国在 南海造岛存有疑虑，不断呼吁中国遵守国际海洋 法庭的判决。香港回归祖国以后，从1998年开 始，欧盟委员会和对外事务部每年发布一份关于 香港政治经济发展的报告，声称欧盟对香港的民 主、法治、基本自由和权利负有义务，对香港的 民主选举予以高度关注。欧盟对华政策基本向'有“变”
欧盟对华合作与竞争战略决定了其对华关
系中有相对稳定而持续不变的一面，又有随机变
化的一面。新冠肺炎疫情暴发以来，欧盟及主要 成员国德国、法国对中国在欧洲的影响扩大十分 警惕，某些欧盟政要指责中国发布疫情“虚假信 息”、宣传对欧洲国家援助并借此强化地缘政治
争夺，呼吁欧盟警惕中国的“慷慨政治”。欧盟及 德法等国对“17+1合作”机制心存顾忌，担心中国
通过这种区域合作机制对欧盟“分而治之”。欧盟 对中国与匈牙利-塞尔维亚高速铁路项目的匈牙
利段项目进行调查，审查该项目的财务可行性，
是否适用欧盟采购法律，是否违反欧盟有关大型
交通项目必须进行公开招标的法律，表现出欧盟
对中国参与欧洲国家基础设施建设项目的矛盾心 态，既需要中方在资金、建设方面支持合作，又
担心中国通过基础设施建设扩大在欧洲的影响。
所以，欧盟对中国企业尤其国有企业在其成员国
的投资、并购、承包项目的审查将会日趋严格，
对中国企业在科技、能源、人工智能、半导体、
网络通信等领域的准入将会严格约束限制。欧盟
对华政策在这些方面是变化多端的。
目前，中美关系急剧恶化，特朗普政府把中
国视为最大的竞争对手甚至敌人，作为美国盟友
的欧盟对美国的态度发生了诸多变化。新冠肺炎
疫情期间，欧盟不赞同美国将疫情病源甩锅中国
的做法，在西方七国集团会议上，德、法、意不
赞同发表写入“武汉病毒”的联合声明。对于特朗
普就任美国总统以来退出《伊核协议》和诸多
国际组织，欧盟表示了不满，美国对欧盟国家
输美产品增加关税而挑起贸易战的做法也遭到
了欧盟的激烈反对。所以，在中美关系恶化的
形势下，欧盟没有选边站，而是坚持自己的政策
立场。总之，欧盟在中美关系中的政策态度会时
常发生变化，这种变化既有经济利益的考量，也
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有意识形态的因素，我们应当予以充分理解和高 度重视。
欧盟对中国经济改革的期待
2019年《欧中战略前景》文件与此前欧盟对 华政策文件的一个不同之处在于该文件基本没有 提及中国政治改革，其中仅有一段话批评目前中 国人权问题，强调“必须保护欧盟和其他外国公民 的人权。香港基本法所阐明的高度自治需要得到 尊重”。191在经济领域，欧盟委员会提出了针对中 国的十项行动计划，表达了对中国经济体制调整 改革的期待。
更加开放市场。欧盟希望中国向欧洲更加开 放市场，促进彼此市场的公开和公平竞争，希望 中国提高债务透明度和可持续性，对外商投资、产品和服务予以更大的开放空间。欧盟认为，“欧洲公司在第三国市场竞争时缺乏公平竞争环境，中国公司享有优惠条件下的国家支持贷款和出口 信贷，并采用不同的公司劳工标准。中国通过选 择性的市场开放，对本国的国有和私营公司大量 补贴，限制外国公司获得政府资助；欧盟运营商 要想进入中国市场，必须接受中方转让关键技术 的要求。欧盟公司在中国市场经常难以获得采购 机会，特别是在竞争澉烈的行业（如运输设备、电信、发电、医疗设备和 建筑）”。11(11欧盟认 为，这样，就使得欧洲公司在中国得不到公平竞 争的环境，从而限制了欧洲公司进入中国市场。中国的金融服务是缺乏互惠市场准入的部门之 一。中国的金融科技和在线支付公司、信用卡提 供商、银行和保险公司正在扩大在欧盟的业务，但欧洲运营商却无法进入中国市场。欧盟向中国 出口农产品和食品受到歧视性的不可预测的繁琐 程序阻碍，中方过度拖延和不以科学为基础的决 策，使得欧盟国家的农产品和食品难以进入中国 市场。
为此，欧盟呼吁中国应将欧盟视为农业和食品出口的单一实体。为了实现更加平衡和互惠的 经济关系，中国应履行现有的中欧联合承诺。中国应严格执行知识产权法，改变中国政府对其国 有企业的补贴，改变对外国公司的投资限制和苛 刻要求，改变限制外国公司获得中国政府资助计 划，改变外国公司与当地公司建立合资企业或向 中国同行转让关键技术的强制性要求，确保在中 国经营的欧盟公司获得公平和平等的待遇，使更 多的欧洲运营商进入中国市场。
加大知识产权保护力度。对于中国的知识产 权保护和执法问题，欧盟甚为忧虑，希望欧中加 大在知识产权保护和执法方面的对话与合作，共同打击网络盗窃知识产权和商业秘密。
在卫生和食品安全领域，欧盟希望与中国就 保护食物名称的地理标志迅速缔结一项基于最高 国际标准的协定，推动中国制定最高的食品安全 标准，使其更符合欧盟的要求，促使中国改善农 产品和食品的市场准入。关于互联网管理，欧盟 希望中国制定负责任的行为准则，并在网络空间 应用现有的
国际法，执行保护重要网络资产的全 球协议。欧盟认为，为了防止对关键数字基础设 施的潜在严重安全影响，需要采用欧盟共同的5G 网络安全方法。为了发现并提高外国投资对关键 资产、技术和基础设施构成的安全风险的认识，成员国应确保迅速、全面和有效地实施《外国直 接投资筛查条例》。
减少欧盟对中国贸易逆差。欧盟对中欧之 间的贸易逆差予以高度关注。2003年以来，中国成为欧盟最大的贸易逆差国。中欧之间在食品 卫生、反倾销、钢铁出口等领域时常出现贸易摩 擦。2015年欧盟加大了对中国产品的调查。据中 国商务部统计，仅2015年上半年，欧盟对中国非 食品类产品的通报就达547项（不包含 和中国香港），占欧盟通报总数的63.2%，位居 首位。1111为减少欧盟对华贸易逆差，欧盟希望增 加其成员国对中国的出口，尤其是农产品和食品 的出口，希望中国将欧盟视为农业和食品出口的
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