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草原天路风景区管理体制研究
1研究缘起
草原天路风景区位于河北省张家口市崇礼区、万全区、张北县的交界处，于2012年建成通车。建成后，由于该路段独特的自然景观而促使旅游业不断火爆。在承载丰富游客生活和促进当地旅游经济发展使命的同时，草原天路风景区也出现了诸如旅游高峰时段道路拥堵、周边环境破坏严重、游客满意度不高等一系列问题；同时，国家京津冀协同发展框架的形成和京张冬奥会的申请成功，为草原天路风景区的发展既带来了机遇也带来了可持续发展方面的挑战。草原天路风景区当前面临的问题及后续的发展离不开科学有效的管理。因此，理顺景区管理体制，破解管理瓶颈是当前亟待解决的问题，本文在这样的背景下展开。
2草原天路管理现状及存在的问题
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2.1景区战略管理不到位
景区战略管理在实践中可以简单理解为全局的、长远的规划。草原天路景区从公路建设初衷到后期的行政管理、经营管理一直带有较大随意性和适应性，并未体现出战略管理的思想，具体表现为：
2.1.1景区长远目标和发展愿景不明确，政策随意性较大
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目前，草原天路全长130多公里，连接张北、崇礼、万全三县。在旅游市场利好因素的驱动下，草原天路即将扩建延伸到300多公里，与坝上5县交界。这种规划并未考虑景区品质和游客体验，仅仅体现了利益的引导。另外，按照张北县政府的批准，从2016年5月1日后，景区开始收取门票。虽然这项工作不足一月便在社会各界的质疑中终止，但这也更能体现出较大的政策随意性。
2.1.2景区行政规划缺失现象严重
旅游产业是一个综合性的产业，它的发展涉及食、住、行、游、购、娱等多个行业，因此对地域经济有很大的依赖性，必须要综合规划所涉及到的各中经济要素，例如土地征用、项目建设等方面，才能为景区的发展获得必要的人力、物力、财力支持。草原天路因其风
景秀美吸引了周边大量的游客，游客到来之后发现草原天路仅仅是一条风景公路，而与之配套的其他方面基本没有、或是达不到游客的需求。2015年草原天路旅游开发有限责任公司会同有关部门制作了《张家口草原天路风景道项目策划方案》，但《方案》的可行性和执行效果仍需后期验证。
2.1.3景区战略分析缺失
草原天路景区在发展过程中对其自身优势、劣势，外部的机遇和挑战缺乏必要的分析。具体表现为：首先，没有处理好资源与市场的关系，草原天路风景带沿线地质、蒙元、长城、古道、农耕、军事、能源等文化底蕴深厚，旅游资源条件良好，但目前这些资源大多没有经过合理的规划和开发，这对草原天路旅游品牌的形成和市场份额的占领无疑是一个很大的影响；其次，没有处理好景区与生态环境的关系，随着天路旅游的火爆，游客激增直接导致的是对生态环境的破坏，汽车尾气、垃圾乱扔、随意践踏，已经成为经常性事件。
2.2景区政府管理主体不明确
公路最初由张北县主导修建，由张北县政府主管，后张家口市政府成立了“草原天路管理委员会”，负责对草原天路开发管理。“草原天路管理委员会”成立后由于各种原因并未形成对公路景区的有效管理，因此，草原天路的实际管理方式成为以张北县管理为主、市政府和县政府双重管理的局面。后期规划中的300公里草原天路通车后，将涉及张北、沽源、崇礼、万全、尚义五县。政府间的土地征用、利益分成、协调配合等问题更加凸显。草原天路应该由哪级政府主导管理，各级政府在景区的管理中应当承担什么责任，是景区发展中亟待解决的问题。
2.3景区经营管理有待完善
社会资本加入和商业化经营管理方式的使用，使草原天路景区无论从资金上还是从管理手段、效果上较以前有了很大提升。但在运营过程中仍有以下几方面的问题急需解决：
首先，社会投资的回报问题，合理化的社会投资回报机制尚未形成。草原天路经营管理方面，最早由张北县政府主导成立张北县草原天路旅游开发有限责任公司，负责对景区进行开发和经营。由于管理责任不到位，造成了草原天路远景无规划、管理跟不上的窘境。后期引入社会资本，成立了北京宏美龙脊旅游有限公司，与张北县签订了合作协议，沿用张
北县草原天路旅游开发公司的名称，开始对草原天路进行注资和开发、管理。目前，管理公司的职责定位为负责景区的基础设施建设和管理，景区的餐饮、住宿、购物甚至娱乐并未涉及。
其次，利益相关者的回报问题。按照协议，张北县草原天路旅游开发公司的股权结构，张北、万全和崇礼三个县区合伙占股25%，社会资本占股75%。首先，地方政府持股合法性值得商榷；其次，25%的持股比例，对于三区县来说偏少，导致地方政府积极性受到影响。
最后，健全公司治理结构问题。目前，新成立的张北县草原天路旅游开发公司仍沿用原公司的行政配置。受到持股比例争议的影响，合理的董事会制度、监事会制度和职业经理人制度也没有建立起来。
3完善草原天路管理体制相关建议
3.1做好景区长远规划，加强战略管理
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首先，草原天路管理主体必须强化战略管理意识，长远规划不能仅仅以短期利益为驱动力，
必须要注重游客体验、注重生态环境保护和注重产品创新。其次，景区管理要树立大旅游理念，由“一路”向“一带”推进，盘活张家口全市旅游产业的发展。以门票收入为例，国内大多数景区经营收入主要依赖“门票经济”，但征收门票的做法加重游客支出负担，减少游客停留时间和次数，导致旅游收入单一。如果实行免票制度，降低游客准入门槛，从而带动景区周围的餐饮、住宿、交通、零售和其他行业的长期健康发展，其现实效应更大。以此为契机，促进整个张家口地区旅游经济的长远发展，通过高人气为本地创造显著的综合回报效益，才是更为根本的目的。再次，具体要做好旅游项目规划、旅游设施配置规划、娱乐活动安排规划等。
3.2优化行政管理模式
当前，国内景区大体有四种管理模式：政府直接管理型；政府职能部门型；企业管理型；政府派出机构型。比较各管理模式的优缺点，总体来看，政府派出机构管理方式，首先避免了政府管理体制的庞大机构和繁重事务，使风景区的管理更加专一化和专业化；其次，在政府充分授权的前提下，克服了职能部门管理方式行政管理权、执法权不足而导致的协调管理等不力的弊端；最后，这种管理方式相比较企业管理方式，依法管理能力有保障，
而且在国家政策的约束和引导下，对景区的生态建设和可持续发展会起到积极的促进作用。
因此，在综合比较国内风景区管理模式利弊的基础上，鉴于目前草原天路风景区管理体制运行不顺畅的现实情况，建议成立“张家口草原天路风景区管理委员会”。“张家口草原天路风景区管理委员会”作为张家口市政府派出机构编制，行政级别暂定为正处级。管理委员会主要职责为：负责各类规划的编制、负责对景区经营主体的选择和监督、负责对景区各利益主体的协调、负责综合执法、负责基础设施建设等。同时，为完善景区管理体制，使风景区管理委员会不因缺乏必要的行政管理权和执法权而流于形式，张家口市政府必须对“张家口草原天路风景区管理委员会”在其职责范围内充分授权。将草原天路风景区作为一个特殊的独立行政区域对待，使这一区域的管理不受属地管理和行政区划的限制。
3.3完善经营管理方式
第一，建议草原天路后期不再实行景区收费门票制度，转而包装开发草原天路沿线的旅游景点、民俗文化、餐饮娱乐等方面，通过对这些资源的合理化收费，为社会资本投资回报提供途径；第二，除景区的行政管理外，为减轻政府投资压力，促进草原天路健康发展，
景区基础设施宜采用PPP模式融资建设，景区内的餐饮、娱乐等项目的建设应采用社会招标方式，由社会资本多主体投资建设；第三，建立健全草原天路管理公司法人治理结构，优化景区的内外部治理环境。
