嘲燃家业World Agriculture2020.12（总500）
@郭燕1董瑞昶2汪力斌2KHAN NASIR ABBAS2
（1.中国国际扶贫中心北京100028；
凤凰古城旅游2.中国农业大学人文与发展学院北京100083） 摘要：减贫是中巴未来合作的重要领域，本文回顾和分析了巴基斯坦的贫困状况、原
因以及减贫政策的内容、成效和问题，提出了中巴减贫合作的建议。巴基斯坦的贫困
主要为农村贫困，并且由于农业经济发展缓慢、公共服务水平落后等原因，巴基斯坦 的贫困问题仍然十分严重。巴基斯坦历届政府实施了农业农村发展政策、、
国民发展计划和社会保障4种类型的减贫政策，但由于投入不足、可持续差等问题，
最终取得的减贫成效有限。基于此，未来中巴减贫合作，一是，要加强减贫经验交
流，巴基斯坦应借鉴中国的减贫经验，推动农业的益贫式增长，重视贫困地区的基础
设施和公共服务建设，实施科学可持续的减贫政策；二是，中国应依托中巴经济走廊
实施更多具有减贫效应的发展援助项目。
关键词：巴基斯坦；贫困；减贫政策；中巴经济走廊；减贫合作
DOI:10.13856/j11-1097/s.2020.12.009
中国与巴基斯坦自1951年建交以来，两国传统友谊深厚，双边友好合作关系不断发展，目前已提升为全天候战略合作伙伴关系。2013年，习近平总书记首次提出“一带一路”倡议之后，巴基斯坦作为“一带一路”沿途的重要国家，是最早积极对接建设的国家之一。经过几年发展，中巴经济走廊已经成为“一带一路”的旗舰项目和样本工程。并且，中巴经济走廊自建设以来有效地改善了巴基斯坦的能源、交通等基础设施，为当地民众创造了大量就业机会，有效地推动了巴基斯坦国内经济的发展.
但是，巴基斯坦的贫困问题仍然十分严重，对该国的经济发展和社会稳定造成了巨大影响，而中国在过去40年取得的减贫成就举世瞩目。2019年9月，巴基斯坦总统阿里夫•阿尔维在接受采访时
谈到，中国在过去几十年里成功让8亿多人口摆脱贫困，这一成就在历史上绝无仅有，巴基斯坦正在
借鉴中国的扶贫经验［1］。巴基斯坦总理伊姆兰•汗也曾在多个场合表示过要学习中国消除贫困的经验［2］.并且，中巴两国也于2018年11月签署了“减贫合作谅解备忘录”，并表示愿意加强在减贫领域的政策对话、经验分享和能力建设。因而，中国
收稿日期：2020-07-15.
作者简介：郭燕（1973—），山西长治人，副研究员，研究方向：国际减贫、援外培训；董瑞昶（1995—），山西长治人，博士研究生，研究方向：农村发展与扶贫，E-mail：379129693@qq；KHAN NASIR ABBAS（1991—），巴基斯坦人，博士研究生，研究方向：农村发展与扶贫.
通信作者：汪力斌（1967—），湖北应城人，教授，博士生导师，研究方向：减贫与国际发展.三清山门票可以用几天
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应积极与巴基斯坦展开减贫合作，分享减贫经验，这对于维护巴基斯坦国内社会稳定，夯实“中巴经济走廊”的民意基础，建立两国长效合作机制十分重要.
目前，中国关于中巴合作的探讨多集中在中巴经济走廊建设、农业合作、贸易合作等领域。张耀铭指出，目前中巴经济走廊取得了丰硕的前期成果，但进一步发展仍面临安全、投资、社会文化、地缘政治等风险障碍［3］。高云等指出，中巴农业合作互补性强、价值大，具有很多切实可行的合作领域和合作方向［4］.李建军和孙慧指出，中巴之间具备要素禀赋差异、工业产品互补等经济合作基础，拥有产业合作的可能性和潜力空间［5］.但是，少有学者通过分析巴基斯坦的贫困问题和政策，提出中巴减贫合作的建议.鉴于此，本文深入研究巴基斯坦的贫困现状和原因，梳理减贫政策具体类型、内容及问题，最后提出了中巴减贫合作的建议.
1巴基斯坦贫困现状
巴基斯坦位于南亚地区，与中国新疆维吾尔自治区接壤，近些年来在中巴经济走廊的推动下，巴基斯坦国内经济保持较快增长势头，2014—2018年，GDP增长率均在4.6%以上，其中2018年达到5.83%，为近10年来最高。巴基斯坦是世界第41大经济体，但由于人口基数大，2018年人均GDP 仅为1565美元，世界排名155位①。尽管巴基斯坦历届政府实施了一系列减贫政策，但是巴基斯坦的贫困问题依然十分严重。从表1可以看出，以巴基斯坦国家贫困线（每月支出3030.32巴基斯坦卢比②）来衡量，1998—2015年巴基斯坦的贫困人口大幅减少，但是2015年仍有24.3%的绝对贫困人口，农村人口中有接近1/3是贫困人口。
单位:%
表1国家贫困线标准下的巴基斯坦贫困发生率
1998年2001年2004年2007年2010年2013年2015年全国贫困发生率57.964.351.744.136.829.524.3城市贫困发生率44.550.037.332.726.218.212.5农村贫困发生率63.470.258.449742.135.630.7数据来源：世界银行，https：//data,wordbank org/'。世界银行关于巴基斯坦贫困人口比例的数据目前仅更新至2015年.
在多维贫困视角下，巴基斯坦的贫困问题更为严重。2016年巴基斯坦公布了《巴基斯坦多维贫困报告》，该报告首次使用收入、教育、健康、生活水平等多维贫困指数（MPI）对贫困水平进行了测量。结果显示，2015年巴基斯坦仍有38.8%的贫困人口，仍有54.6%的农村人口极端贫困，城市人口中该比例为9.4%。并且，巴基斯坦全国有60.6%的人口没有烹饪燃油、48.5%的人口未完成基础教育、39%的人口没有任何资产、1/3的人口没有任何医疗资源［6］。
2巴基斯坦贫困的原因
2.1农业经济发展缓慢
巴基斯坦的贫困人口集中在农村地区，农业的发展不仅具有巨大的减贫效应，而且对于整个国家的经济增长也至关重要。2018年，巴基斯坦农业GDP占总GDP的24%，农业就业人口占总就业人口的41.6
%，女性农业就业人口更是占女性总就业—80—人口的72.7%®.但是现阶段巴基斯坦的农业发展缓慢，存在一些问题。一是，农业生产技术落后，机械化水平低，应对气候变化和极端天气能力弱，导致主要农作物的单产水平较低，除了棉花单产略高于世界平均水平外，小麦、水稻、甘蔗单产都低于中国、印度和世界平均水平，其中小麦单产水平仅为中国的54%，水稻单产水平仅为中国的36%［4］。二是，农业难以形成益贫式增长，多数小农和无地农民长期贫困。巴基斯坦的土地分配十分不平衡，农村仍然存在大量的小农户和无地农民.并且，巴基斯坦很多农业政策更有利于大中型农户而不是贫困小农户。如承担农业技术推广的政府部门和私营企业都更倾向于为大农户和教育水平较好的农户提供服务，小农户的需求往往被忽视［7］。 ①数据来源：世界银行，https：///.
② 100巴基斯坦卢比"4.15人民币,2020.
③ 数据来源：世界银行，https：///.
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2.2公共服务水平落后
长期以来巴基斯坦对教育、卫生等方面投入不足，导致公共服务水平十分落后.如表2、表3所示，虽然
近几年巴基斯坦的教育和卫生支出分别占GDP的比重呈上升趋势，但是总体来看仍然处于较低水平，只占GDP的3%及以下，教育支出始终低于世界平均水平，而卫生支出更是与世界平均水平存在较大差距，同时也低于中国、印度、巴西等发展中国家.由于缺乏政府支持，巴基斯坦因学致贫、因病致贫的现象十分突出.在教育方面，由于贫困家庭难以负担子女学费，致使大量学龄儿童失学.据统计，2018年巴基斯坦仍有600多万的失学儿童，小学净入学率仅为67.57%，中学毛入学率仅为42.67%®.而中国2018年的小学毛入学率为99.95%，初中阶段毛入学率为100.9%，高中阶段毛入学率88.8%②.在医疗卫生方面，巴基斯坦的健康、安全饮水等基础设施十分落后，并且城乡之间存在较大差距.据统计，2017年巴基斯坦仅有50.2%的农村人口可以使用基本卫生服务，32.6%可以使用安全管理的饮用水服务，46%拥有肥皂、水等基本洗手设施，而城市人口中可以享受到这些基础设施和服务的比例分别为76.6%、39.9%、83.2%③.
表22011—2017年巴基斯坦公共教育支出占GDP的比重
单位:%
2011年2012年2013年2014年2015年2016年2017年巴基斯坦 2.2 2.1 2.5 2.5 2.7 3.0 2.9
世界平均 4.3 4.4 4.6 4.6 4.7 4.5—数据来源：世界银行，健康营养和人口统计数据库,https：/'/'/'source/'health-nutrition-and-population-statistics#.表3同.
表32011—2017年巴基斯坦卫生支出占GDP的比重
单位:%
2011年2012年2013年2014年2015年2016年2017年巴基斯坦 2.3 2.4 2.6 2.7 2.7 2.9 2.9中国 4.3 4.5 4.7 4.8 4.9 5.0 5.2
印度 3.2 3.3 3.7 3.6 3.6 3.5 3.5
巴西7.87.78.08.48.99.29.5世界平均9.49.49.49.59.810.09.9
2.3人口基数大，失业率高
巴基斯坦是一个人口大国，虽然政府实施了一些人口控制政策，但效果并不明显.2019年，巴基 斯坦的人口已达2.16亿，并且近10年的年人口增长率还均在2.0%以上，而同为人口大国的中国和印度已分别将人口增长率控制在了0.5%和1.1%左右④，快速增长的人口数量给巴基斯坦减贫带来了巨大压力.一方面，人口长期较快的增长抵消了经济增长的减贫效应，失业率居高不下，日益增长的青年劳动力无法充分就业.据统计2016—2018年巴基斯坦年轻人口（15〜24岁）的失业率均在7.0%以上⑤，并且呈上升趋势.另一方面，高生育率导致儿童抚养比率高，加重了贫困家庭的生活负担，并对储蓄产生不利影响，使贫困体面临更大的生计风险.2.4恐怖主义泛滥
长期以来，巴基斯坦国内及周边国家恐怖主义的泛滥使得巴基斯坦成为全球最不和平的国家之一，对其经济发展和减贫造成了极其消极的影响.一方面，巴基斯坦每年需要花费大量资金反恐，侵
®数据来源：世界银行，https：///.
② 数据来源：中华人民共和国教育部，《2018年全国教育事业发展统计公报》
③数据来源：世界银行，健康营养和人口统计数据库, /source/health-nutrition-and-populationstatistics#.
④数据来源：世界银行，健康营养和人口统计数据库,https:///'source/'health-nutrition-and-population-statistics#.
⑤数据来源：世界银行，https：//^1/.
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占了大量用于发展和减贫的资源。据估计2005—2015年，恐怖主义给巴基斯坦造成的经济损失高达1
000亿美元[]，按巴基斯坦2016年的教育投入水平估计，相当于21年的教育投资。另一方面，“流血事件”频发，促使资本大量外逃，同时也使得外国投资者感到恐慌，导致巴基斯坦与同等收入水平的国家相比，对外资吸引力大幅减弱，很多民生工程也因受到恐怖主义威胁，被迫延期或停工。
3巴基斯坦的减贫政策
巴基斯坦自1956年成立巴基斯坦伊斯兰共和国以来，实施了很多减贫政策，可以归纳为4种类型，即农村和农业发展政策、、国民发展计划和社会保障制度。本文梳理了不同减贫政策的减贫目标、政策内容以及各自存在的问题。
3.1农村和农业发展政策
巴基斯坦的贫困问题主要是农村贫困问题，巴基斯坦历届政府都试图通过实施农村和农业发展政策改善农村落后的经济社会环境，解决严重的农村贫困问题，最早可以追溯到实施于1952—1961年的乡村援助计划。该计划耗资1亿美元，由农业、教育和卫生等多个部门联合实施，在农业方面主要通过推广各种改良型农作物、化肥、耕种方法来提高生产力，工业方面主要利用农村剩余劳动力兴建水利、道路、学校和医疗中心等基础设施，但是由于该计划没有明确要为贫困民众服务，最终未能达到预期的减贫效果。而后实施的一系列农村和农业政策虽然名称不同，但目标相似，如农村工程计划、人民工程计划、农村综合发展计划、五点方案、库沙尔巴基斯坦计划等[9].其中，影响较大的是实施于198
北京十三陵门票多少钱一张5—1988年的五点方案。该计划总投资1175.4亿卢比，重点是发展农村教育、农村电力、公路和医疗卫生。以1986年的投资分配为例，这一年五点方案的投资总额为231.9亿卢比，其中，教育投资55.4亿卢比，占总额的23.9%；电力投资为52.7亿卢比，占22.7%；公路和医疗卫生的投资分别占总额的&5%和6%.并且，该计划制定了具体的目标，如使全国90%的村庄通电，修建1.2万km 碎石公路，新建1180个基层医疗单位和151个农村医疗中心。该计划执行一年就取得了显著的成效，有3000多个村庄通电，为300万农村人口提供了清—82—洁饮用水，新办了9000多所小学.但由于政权的变动，五点方案最终只实施了4年[10].
此外，1965年巴基斯坦开始实施绿革命，以使用高产品种为中心、广泛使用现代农业技术，其主要措施为引进墨西哥小麦高产品种和菲律宾水稻高产品种，发展水利灌溉，增加化肥施用量，加强病虫害防治，提高机械化程度等。绿革命推动了巴基斯坦农业生产率的提高.据数据显示，1965—1989年，小麦每公顷产量从76kg增加至1934kg，水稻单产同期增加了54.8%[11].
综上所述，巴基斯坦实施的一系列农村和农业发展政策取得了一定的减贫成效，但是也存在很严重的问题.第一，早期实施的乡村援助计划、农村工程计划等政策没有制定明确的发展目标，忽视了贫困人口的真实需求，贪污腐败、滥用资金的现象严重，因此收效甚微.第二，在农村发展政策实施中，普遍存在着软件和硬件设施严重不配套的现象，如有学校无老师、有诊所无设备无医生等现象.第三，由于政权更替频繁，一些像五点方案的好政策最终草草收场，难以持续.
3.2
为了调整土地分配，巴基斯坦迄今进行了3次规模较大的，规定每户地主占有土地的上限，将超过上限的土地收回重新分配给小农和无地农民.1959年，阿尤布•汗军政府实施了第一次，将每户地主占有最大土地上限设定为每人500英亩（100英亩^0.4km2）灌溉田和1000英亩旱田，同时还可保留150英亩的果园，并且允许将一部分土地转给继承人.超过限额的土地由政府以25年期无息债券征收，随后以分期付款的形式出售给佃户.由于规定的土地限额和征收标准过高，地主势力并没有受到影响，并且对果园和馈赠土地的额外豁免也给了地主规避土地限额的空间[12].
第二次由佐•阿•布拖民选政府于1972年实施.本次改革大幅减少了土地限额，将每户地主占有土地上限缩减至150英亩灌溉田和300英亩旱田，取消了果园和馈赠土地的豁免权，超过限额的土地由政府无偿收回并免费分给无地农民和小农户.之后，1977年佐•阿•布拖政府实施了第三次，再次降低土地占有上限，调整为每户100英亩灌溉田和200英亩旱田.虽然这两次改
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革看似比第一次改革更为彻底，但也仍然存在一些问题.第一，土地持有上限都以个人为单位，而不是以家庭为单位。地主可以通过将土地转让给其他真实的或虚构的家庭成员来规避上限，实际被收回土地的往往是一些超大地主。第二，改革规定了土地限额可以根据土地的肥力和生产率高低进行调整，
这也给了地主规避土地限额的空间［13］.
综上所述，巴基斯坦3次大规模的并不彻底，因为当时不管是军政府还是民选政府代表的都是封建地主阶级和资产阶级的利益，例如，佐•阿•布拖本人就是大地主，他们实施的目的只是为了维护自身的统治，而不是真正为了改善贫困农民的生活.因此，这3次对土地分配的影响十分有限，据统计1959年、1972年和1977年三次改革仅分别收回了占全国耕地面积5.6%、2.5%、8%的土地，总计仅收回了604.2万hm2的土地，受益人仅有60万人，土地分配不均现象仍然十分严重。到2000年，巴基斯坦只有37%的农村家庭拥有土地，其中61%拥有不足5英亩土地的小农户仅占有全国15%的耕地，而2%拥有50英亩以上土地的地主占有了巴基斯坦30%的耕地. 2002年世界银行指出巴基斯坦70%的贫困人口是无地农民［9］。
3.3国民发展计划
人的发展是经济发展的最终目标，也是促进发展的手段.为了提高公共服务水平，重点改善农村人口的生活质量，巴基斯坦政府于1993年启动了社会行动计划（Social Action Program），重点关注基础教育（小学和中学教育）、基本医疗保健、农村饮用水供应和卫生以及人口福利4个领域。该计划得到了亚洲开发银行、世界银行、欧洲联盟等国际组织和机构的资金捐助，覆盖了巴基斯坦包括部落地区在内的所有地区。社会行动计划分两阶段实施，第一阶段计划（1993—1996年），总投资1064亿卢
比，其中64%的资金用于基础教育，19%用于基本医疗保健，14%用于农村用水供应和卫生，3%用于人口福利。第二阶段计划（1997—2002年），政府和捐助者进一步加大了投入，总资金投入达4988亿卢比，其中67%用于基础教育，19.4%用于基本医疗保健，9.8%用于农村用水供应和卫生，3.8%用于人口福利.并且第二阶段也进行了政策调整，增加了对中等教育、非正规教育以及城市贫民窟供水
和卫生方面的关注，提升重点也由扩大公共服务覆盖度转向了提高服务质量，并在具体运行过程中强调透明度［14］。唐山疫情最新消息今天>度蜜月旅游胜地
如表4所示，在社会行动计划的推动下，1990—2002年，巴基斯坦在教育、医疗以及计划生育等方面得到较大改善。小学入学率由1990年5&6%提升至2002年70.89%，人口预期寿命从60.1岁提升至63.3岁，婴儿死亡率从106.3（）%。降至84.20%。，人口增长率由2.95%降至2.41%，避孕套普及率从14.5%提升至27.60%。与此同时巴基斯坦的贫困率也大幅下降，以每天190美元的国际贫困线标准来衡量（2011,PPP）,1990—2001年，贫困人口的比例
由5&9%下降至28.6%①。虽然社会行动计划取得了显著的成效，但是该计划最终也没能彻底改变长期
以来巴基斯坦政府对公共服务的严重忽视.以教育支出为例，巴基斯坦公共教育支出占GDP的比重在1993—1997年持续上涨，并在1997年超过3.0%达到19世纪八九十年代的最高值，但是之后又下降到了社会行动计划实施之前的水平，2000年，该比例只有1.83%②。此外，提高公共服务水平还应该改
革公共服务的管理方式，促进社区与私营部门广泛参与，但社会行动计划没有认识到这方面的重要性. 2000年，社会行动计划的总结报告指出，投资不足、缺乏训练有素的工作人员、工作人员旷工、没有建立起资源的长期投入机制以及监督薄弱，是社会指标没有得到重大改善的原因［14］.
表4社会行动计划的成效
1990年1993年1996年2000年2002年小学毛入学率（％）58.60——70.8870.89预期寿命（岁）60.1060.9661.7762.8263.30
婴儿死亡率（每1000
名活产婴儿）（％「）
106.30101.0095.5087.8084.20人口增长率（％） 2.95 2.74 2.84 2.64 2.41避孕套普及率（占15〜
49岁女性的百分
比）（%）
14.5021.9013.00—27.60
数据来源：世界银行，https：/'/'/'.
①数据来源：世界银行，https：///.
② 数据来源：世界银行，https：///.广西巴马旅游景点大全
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