职能定位研究
Һ张㊀悦
提㊀要：乌镇互联网创新发展试验区是由中央网信办㊁国家发展改革委批复创建的国家首个此类试验区ꎮ互联网创新型试验区独特的功能定位ꎬ决定了必须有一个因势利导的政府ꎮ那么ꎬ到底如何定位政府角才能保障政府在创新型试验区创建过程中既不缺位㊁越位ꎬ也不错位?本文认为政府应当在引导和服务保障㊁基础设施建设㊁创新人才引进㊁制度建设㊁规范监督等方面有所作为ꎮ
关键词：创新型试验区㊀市场作用㊀政府作为㊀职能定位㊀浙江乌镇
作者张悦ꎬ浙江红船干部学院公共管理教研室讲师(㊀３１４００１)ꎮ
试验区是２０世纪８０年代中央为了促进地方经济社会发展推出的一种新型区域发展模式ꎮ直到２１世纪初ꎬ国内首个以 创新 为主题的试验区 合芜蚌自主创新试验区才正式成立ꎮ随后ꎬ不同类型的创新发展试验区ꎬ比如科技㊁大数据㊁保险㊁金融㊁人工智能等类型的创新发展试验区相继成立ꎬ从此开启了国内
创建㊁研究创新型试验区的大幕ꎮ互联网创新发展试验区ꎬ是国家为了适应经济结构转型和动力转换的挑战ꎬ在加快推动信息经济发展背景下推出的一项经济发展新举措ꎬ旨在通过互联网创新发展以及相关政策试点排除现有体制机制障碍ꎬ从而为国内其他地区创新型试验区发展提供指导性㊁实操性规范ꎮ实践中ꎬ互联网创新发展试验
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区虽是由政府提出并加以引导创建ꎬ但试验区运营主体是企业而不是政府ꎮ因此ꎬ在试验区创建过程中如何处理好政府与市场关系㊁如何定位政府在其中的职能ꎬ在发挥政府引领作用的同时充分挖掘市场的力量ꎬ对于缺乏经验的政府来说是一个严峻挑战ꎮ
一㊀创新型试验区建设中政府职能存在的逻辑基础
(一)政府与市场关系的演进
在国家经济发展中ꎬ政府应该发挥什么作用ꎬ这是经济学的根本问题ꎬ也是理论界一个历久弥新的话题ꎮ从 最好的政府就是最小的政府 ꎬ到后来一些经济学家呼吁应加大政府对经济的干预ꎬ再到国家干预主义日渐被过度运用ꎬ最终导致了２０世纪７０年代的经济 滞胀 情况ꎬ用市场代替政府的声音再次出现ꎮ直到今天ꎬ经济学家对 政府到底应该在经济生活中发挥什么样作用 问题的争论仍在继续ꎮ但是ꎬ无
论在理论上还是在实践中ꎬ政府都有理由和责任参与到本国经济发展中去[１]ꎮ至于政府应该扮演什么角以及如何履行其职能ꎬ关键是要到政府有效发挥作用的途径ꎬ以及在政府和市场之间到适当的平衡点ꎮ
那么ꎬ到底政府有效发挥作用的途径是什么ꎬ政府和市场关系的适当平衡点又在哪里?回答这个问题的难点是在两个极端之间怎样确定政府的最优干预：一个极端是 中央计划经济 ꎻ另一个极端是 自由放任主义 [２]ꎮ可以说ꎬ两个极端偏向任何一方ꎬ都可能带来灾难性的后果ꎮ因而ꎬ为了在两者之间到恰当的平衡点ꎬ在中华人民共和国成立７０多年的发展历程中ꎬ国内进行了一系列的实践探索ꎮ此前的很长一段时间里政府与市场之间的天平向政府一方倾斜ꎬ但这并没有引发经济危机ꎮ以党的十八届三中全会的召开为标志ꎬ政府与市场之间的天平由偏向政府的一方向另一方大幅倾斜ꎬ同时保持政府作用的有效发挥ꎮ党的十九大强调要 继续发挥市场在资源配置中的决定性作用 ꎬ并不断 推进简政放权 ꎬ 深化商事制度改革 ꎬ这标志着国内对政府与市场关系的研究进入了新阶段ꎮ几十年的探索表明ꎬ我们党对政府在现代市场经济中的职能㊁政府与市场关系问题以及履行职能的方式有了清晰的理论准备和成熟的实践经验ꎮ
(二)创新型试验区建设的特殊要求
从上述政府与市场关系的演进以及政府在经济生活中所发挥的作用可以看出ꎬ在推动试验区发展方面
政府有着义不容辞的责任ꎮ一方面ꎬ政府的公共性和市场经济的特性决定了政府必须承担起试验区发展的责任并努力为其创造良好的发展环境ꎻ另一方面ꎬ试验区快速健康发展也需要政府的良好作为ꎮ此外ꎬ各类试验区所承载
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的独特功能也表明仅仅依靠试验区自身有时很难实现ꎬ需要政府为其发展提供有效的支持并创造相应的实现条件ꎮ因而政府在试验区建设中发挥着不可或缺的作用ꎮ从世界各国创建创新发展试验区的实践中也能够发现ꎬ无论是欧美发达国家ꎬ还是中国㊁印度等发展中国家ꎬ在试验区建设过程中政府都发挥了相当突出的作用ꎬ政府的政策和行为对试验区的影响十分重要ꎮ
随着国内首个以 创新 为主题的试验区的诞生ꎬ创新型试验区的健康发展同样离不开政府的有效支持ꎮ与其他类型试验区相比ꎬ创新型试验区的发展有以下特殊需求ꎮ一是良好的创新环境ꎮ环境是试验区创新的基础条件ꎬ创新环境是影响试验区创新发展的一个重要因素ꎮ通常情况下ꎬ创新能力的强弱与创新环境的好坏有着密切联系[３]ꎮ为了提高创新型试验区的创新能力ꎬ需要政府营造良好的创新环
境ꎮ二是创新投入ꎮ创新投入是试验区创新发展的重要支撑ꎬ需要政府部门设立专项资金ꎬ加大对创新活动的投入ꎮ三是创新人才ꎮ创新人才是创新发展的重要生产要素ꎬ同时也是创新最核心的竞争力ꎮ随着国内 抢人大战 再度升级并正式进入２ ０时代ꎬ人才越来越成为推动经济社会发展的战略性资源ꎮ在
推动试验区创新发展方面需要政府出台相关人才政策ꎬ吸引创新人才流入ꎬ为实验区发展提供人才和智力支持ꎮ除此之外ꎬ在配套创新㊁产业集聚㊁社会公共服务㊁战略规划制定等方面也需要政府的良好作为ꎮ
二㊀乌镇互联网创新发展试验区建设现状分析
(一)试验区的创建与发展
乌镇互联网创新发展试验区位于浙江省东北部的嘉兴市ꎬ在地理位置上处于长三角的中心ꎮ２０１４年１１月ꎬ以 互联互通ꎬ共享共治 为主题的首届世界互联网大会在这里成功举办ꎮ同年ꎬ经国务院新闻办公室确认ꎬ乌镇成为世界互联网大会永久会址ꎮ借着世界互联网大会这股东风ꎬ２０１５年嘉兴市向浙江省政府报请审批在嘉兴设立国家互联网产业创新发展综合试验区ꎬ并获准设立ꎮ２０１６年１１月ꎬ中央网信办㊁国家发展改革委批复同意嘉兴市建设国家级互联网创新发展试验区ꎮ２０１７年４月ꎬ浙江省委㊁省政府出台文件ꎬ明确示范区建设的指导思想㊁总体要求㊁主要目标以及主要任务ꎬ同时出台了一系列扶持示范区发展的优惠政策ꎮ在此基础上ꎬ嘉兴市出台了«乌镇互联网创新发展试验区实施方案»(以下简称«实施方案»)ꎬ明确２０１７~２０１９年嘉兴市推进乌镇互联网创新发展试验区建设的目标任务和方向ꎮ中央和浙江省的批复㊁发展规划以及实施方案的出台ꎬ使得试验区获得了来自各方面的支持ꎬ同时ꎬ省㊁市有关部门也在为试验区争取省乃至国家层面的支持ꎮ此时ꎬ
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试验区的基础设施建设也在不断建立和完善ꎬ投资环境在进一步优化ꎬ互联网产业创新资源㊁资金㊁技术㊁人才等集聚效应在不断增强ꎬ产业化进程不断加快ꎬ互联网信息企业数量也在进一步增加ꎮ
(二)试验区的特征与基本功能
乌镇互联网创新发展试验区是国家级信息经济示范区ꎬ体现了国家的意志ꎬ承担着国家建设网络强国的目标和使命ꎬ是推动互联网经济发展㊁建设网络强国的主力军ꎮ在与其他类型的试验区比较中我们发现ꎬ乌镇互联网创新发展试验区具有以下特征：一是在试验区所承载的功能上ꎬ除了具备试验区的一般功能以外ꎬ乌镇互联网创新发展试验区还有孵化器等功能ꎬ试验区在创建之初就建立了创业服务中心㊁互联网产业园等机构ꎬ促进网络科技成果转化ꎬ培育互联网创新企业和人才ꎻ二是在获得支持方面ꎬ国家在试验区实行区域性产业扶持政策ꎬ并不断加大对试验区的投入和政策支持力度ꎻ三是在产业特征上ꎬ试验区以信息经济为基础ꎬ主攻电子信息制造业㊁信息经济服务业㊁智能制造等电子信息产业ꎻ四是试验区作为对外开放的窗口和产业发展的载体ꎬ实际上是个开放的平台ꎬ涵盖了 一核㊁一城㊁多点 的实施范围ꎬ嘉兴市正是通过持续推进这个 一核㊁一城㊁多点 建设ꎬ为互联网经济发展提供了强有力的保障ꎮ
从乌镇互联网创新发展试验区的发展历程和特征可以看出ꎬ试验区的基本功能是 聚集互联网创新资源
ꎬ推动互联网经济发展 ꎬ具体来看ꎬ包括以下几方面内容ꎮ一是产业转型升级功能ꎮ以互联网创新发展促进产业转型升级是一个复杂的系统工程ꎬ需要运用各种技术㊁统筹不同目标和行业领域ꎮ因而ꎬ在这一过程中ꎬ需要通过试验区建设ꎬ进行创新探索以寻最终解决方案ꎬ进而实现产业转型升级目的ꎮ二是产业集聚功能ꎮ产业集聚有利于实现资源集约利用ꎬ提高区域整体效益ꎮ为加快实现互联网产业集聚式发展ꎬ试验区在创建之初就以打造 具有国际竞争力的现代互联网产业集 为目标ꎬ在 一核㊁一城㊁多点 实施范围内ꎬ集聚了柔性电子㊁智能网联车㊁人工智能等一批带动性强㊁成长快㊁技术含量高的互联网高端产业ꎮ三是智力集聚效应ꎮ人才和智力是试验区发展的动力ꎮ未来试验区的建设目标是成为科研机构㊁高等研究院以及互联网高端人才的集聚地ꎮ四是智慧城市功能ꎮ互联网产业是试验区发展的灵魂ꎬ而智慧则体现了试验区的品质ꎮ随着世界互联网大会永久落户乌镇ꎬ试验区在基础设施条件㊁实施管控㊁技术以及安全保障等方面都提出了更高㊁更新的要求ꎮ近几年ꎬ嘉兴市以试验区创建为引领ꎬ不断探索以智慧城市建设为核心的融合应用ꎮ一系列举措在完善试验区社会功能的同时ꎬ也提升了试验区的竞争力ꎬ为试验区打造了一张招商引资的 金名片 ꎮ
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(三)试验区建设现状及发展方向
发展至今ꎬ试验区建设进展顺利ꎮ以乌镇核心区为例ꎬ前期引进的项目已全部投入运营ꎮ乌镇互联网产
业园的过渡期建设也已全部完成ꎬ并成功实现招商ꎮ嘉兴科技城也已全面布局信息产业链ꎬ聚集了智能终端㊁装备电子等新兴产业ꎮ嘉善引进的投资２５亿元的格科微电子项目目前已经完成备案ꎬ智能网联无人驾驶低速电动车生产项目完成签约ꎬ富士康微软消费性新电子产品整机项目正在洽谈中ꎮ今后ꎬ嘉兴市将继续按照市第八次党代会的要求ꎬ把试验区建成 世界互联网发展历程文化积淀地㊁世界网络科技最新成果发布展示地㊁高端产业孵化集聚地 ꎬ围绕 四个一批 发展目标ꎬ全方位推进试验区建设[４]ꎮ
三㊀创新型试验区建设中政府职能定位的基本理念与要求
对政府职能定位的研究ꎬ始于政府失灵的出现ꎮ为了避免政府失灵的出现ꎬ有必要对现代市场经济发展中的政府职能进行合理定位ꎮ在创建试验区过程中ꎬ既已明确政府在其中有不可替代的作用ꎬ那么就需要对政府职能进行合理定位ꎬ如此既能避免政府失灵的出现ꎬ又能将市场和政府的资源配置功能有效协调起来ꎬ推动试
验区持续健康发展ꎮ
(一)创新型试验区建设中政府职能定位的基本理念
社会主义市场经济是现代市场经济ꎬ按照现代市场经济的内在逻辑ꎬ定位政府职能必须遵循党的十九大强调的 使市场在资源配置中起决定性作用ꎬ更好发挥政府作用 ꎬ进一步明确政府与市场关系ꎮ东西方
国家的实践充分证明ꎬ市场机制是人类迄今为止所拥有的最有效的资源配置工具ꎬ因为它能够以最快的速度㊁最低的价格㊁最简单的形式把资源配置信息传递给利益相关者ꎬ而利益相关者则可以根据自身利益诉求自主做出决策并快速响应ꎬ从而使各类资源处于有效的流动和动态化配置中[５]ꎮ因此ꎬ凡是市场能够实现资源有效配置的领域ꎬ凡是市场力量能够自主
经营和自律管理的领域ꎬ政府都应适时退出ꎬ只做那些市场主体做不好或者做起来不经济的事情ꎮ在试验区建设中ꎬ如何处理好政府与市场关系ꎬ并在发挥政府引领作用的同时充分挖掘市场的力量ꎬ对缺乏经验的政府来说不能不说是一个严峻的挑战ꎮ尽管如此ꎬ试验区建设仍要在坚持 政府引导㊁企业主体㊁社会机构参与 这一互联网经济工作原则不动摇的情况下ꎬ发挥市场这只 看不见的手 的决定性作用和政府这只 看得见的手 的引领作用ꎮ
(二)创新型试验区建设中政府职能定位的基本要求
在定位政府职能时ꎬ除了遵循党的十九大确定的经济社会发展基本理念以外ꎬ
