第52卷第2期
2021年2月
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人㊀民㊀长㊀江
Yangtze㊀River
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Vol.52,No.2Feb.,2021
收稿日期:2020-01-16
基金项目：国家自然科学基金项目(71864016)；教育部人文社科基金项目(17YJC630100)；中国博士后基金项目
(2017M622098)；江西省自然科学基金项目(20171BAA218017)；江西省博士后项目(2017KY55)；江西省博士后日常资助项目(2017RC036)
作者简介：吕添贵，男，副教授，硕士生导师，博士，主要从事流域公共治理研究工作㊂E -mail :lvtiangui@ ㊀㊀文章编号:1001-4179(2021)02-0085-05
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跨界流域水资源管理冲突识别、成因与机理及对策以鄱阳湖流域为例
吕添贵1,2，刘芳苹1，汪㊀立1，孔安妮1
(1.江西财经大学旅游与城市管理学院，江西南昌330013;㊀ 2.江西财经大学生态文明研究院，江西南昌330013)
摘要：识别跨界流域水资源管理冲突及其成因，可为流域水资源可持续利用提供借鉴与参考㊂以鄱阳湖流域为研究对象，从流域水资源管理冲突特征出发，剖析了鄱阳湖流域水资源管理冲突表征；在此基础上，阐述了流域水资源管理冲突的成因及影响机理，并提出了水资源管理冲突优化对策㊂这些对
策主要包括：制定鄱阳湖流域水资源综合规划，提高水资源管理效率；完善流域水利基础设施，实现水资源有效调度与监管；编制流域水资源资产负债表，构建流域生态补偿机制㊂基于跨界流域视角剖析流域水资源管理冲突过程，可为实现流域综合治理研究提供有益补充㊂
关㊀键㊀词：水资源管理冲突；冲突识别；冲突成因；影响机理；鄱阳湖流域；跨界流域中图法分类号:TV213.4㊀㊀㊀文献标志码:A
DOI :10.ki.1001-4179.2021.02.014
1㊀研究背景
水资源作为人类社会发展不可或缺的基础物质资料，关乎国计民生与生态安全㊂随着全球气候变化和人类城市化㊁工业化进程的不断推进，水资源管理冲突日益加剧㊂因争夺跨界水资源使用权和控制权的水资源管理冲突逐渐成为世界范围内的普遍现象，在我国各个地区和流域也不同程度地存在着这种现象[1-2]㊂
尤其是中国大部分流域都具有跨行政界线特征，且区域性利益主体成为流域社会生态系统的重要组成部分㊂为此，如何剖析跨界流域水资源管理冲突已成为当前研究的热点问题之一㊂
关于流域水资源管理冲突方面的研究已开展的较多㊂在研究理念上，主要基于互联网管理思路探讨流
域水资源冲突管理的理论框架[3]；在冲突成因方面，已有研究认为水量短缺㊁水质污染，以及流域水资源具有很强的外部性和关联性，使得不同区域主体利益相互矛盾，引起跨边界区域水资源冲
突[4-5]；在研究方法方面，为了分析流域不同利益主体的行为策略选择，应用分解协调原理㊁博弈理论㊁
图模型以及对图模型[6-8]构建了跨边界区域水资源冲突与协调模型体系，用于对流域水资源数量㊁质量冲突进行分析㊂
综上所述，已有研究从理念㊁成因和方法等方面阐述了流域水资源管理冲突的现实状况，为跨界流域水资源管理冲突研究奠定了良好基础㊂随着环鄱阳湖城市建设的推进，由于流域产业结构和布局不能同时满足所有行政区的要求，造成跨界流域生态环境污染问题频发，制约了流域社会经济的可持续发展[9]㊂鄱阳湖流域因其整体性强和关联度高的特殊属性，成为中国长江中下游水生态安全保障区，剖析跨界流域水资源管理冲突现状，对促进区域水资源合理利用更具有代表性㊂鉴于此，本文以鄱阳湖流域为研究对象，通过识别其流域水资源管理冲突特征及其影响机理，提出了相应的应对措施，以期为解决跨界流域水资源管理冲突提供借鉴㊂
㊀㊀人㊀民㊀长㊀江2021年㊀2㊀研究区域概况
鄱阳湖流域地处长江中下游以南，水系内各大小
河流均注入鄱阳湖，经过调蓄后流入长江，成为长江水
系的一部分(见图1)㊂鄱阳湖流域有15.67万km2在
江西省境内，占整个流域面积的96.60%㊂鄱阳湖流
域凭借自身良好的地理区位和生态价值优势，对促进
流域整体发展和生态文明建设发挥了积极作用㊂其
中，以鄱阳湖五河为水文脉络，形成了以赣州市为核心
的鄱阳湖流域上游地区㊁以吉安市等为核心的中游地
区及其以南昌市为核心的下游地区[10]㊂然而，随着环
鄱阳湖城市建设的不断推进，区域水资源开发利用
所带来的压力与日俱增㊂此外，受全球气候变化影响,
近年来，鄱阳湖流域汛期洪涝影响加剧，枯水期提前㊁
持续时间延长和汛期湖面面积扩大，使得鄱阳湖流域
季节性缺水和季节性洪水成为常态㊂尤其是，鄱阳湖
流域进入季节性枯水期后，流域中下游城市周边生产㊁
生活用水成为制约社会经济发展的重要瓶颈㊂为此,
鄱阳湖流域上游与中下游城市争先采取了修建堤坝和
降低取水口高程等措施，从而引起的 抢水大战 严重
影响了流域社会生产活动的正常运行㊂因此，从跨界
流域视角剖析流域水资源管理冲突现状与成因，对推
进鄱阳湖流域社会经济一体化发展具有重要意义
㊂
图1㊀鄱阳湖流域水系
Fig.1㊀The drainage system Poyang Lake Basin武当山景点介绍
3㊀鄱阳湖流域水资源管理冲突识别与表征3.1㊀鄱阳湖流域水资源质量要素性冲突
在数量冲突层面，首先，流域水资源表现为时间分布不均衡冲突㊂鄱阳湖流域地处中亚热带暖湿季风气候区，流域内降水和水资源在时间上分布不均匀，特别
是丰水年由于降水量大而集中，水资源相对充足，可满
足生产生活需求，也易形成洪涝灾害；在枯水年份，水
资源短缺，难以满足中下游地区城市化工业化发展的
要求，为此形成了水资源的季节性冲突㊂其次，流域水
资源冲突表现空间不均衡㊂鄱阳湖流域上游处于生态
环境脆弱区域，而中下游地区多分布工业企业与城镇,
上下游地区生产生活耗水量差异明显[11]㊂尤其是，流域上游与中下游地方政府作为相应行政区的利益代
表，在参与鄱阳湖流域水资源管理中，多从本地区利益
出发，使得流域上游与中下游地区城市，为追求本地区
水资源用水最大化而忽略了流域整体用水的需求，从
而形成流域上中下游用水空间不均衡冲突㊂
在质量冲突层面，体现为流域边界水质保护差异㊂
由于鄱阳湖流域拥有吉泰盆地和鄱阳湖平原两大粮食
主产区，而农业生产区大量化肥农药的使用，形成了农
业面源污染，直接影响到流域中下游地区水资源的质
量，甚至形成了湖泊富营养化㊂此外，鄱阳湖流域因城
市化工业化发展所形成的生活废水㊁工业废水等汇入
江河湖泊，形成了流域上中下游地区的水质差异冲突㊂3.2㊀鄱阳湖流域水资源利用功能性冲突
水资源承载着区域生产㊁生态和生活等功能㊂在
鄱阳湖流域存在着 一龙治水，多龙管水 的状况[12]，造成各部门在管辖内容上互为独立，在水资源管理上形成功能分化㊂此外，由于各个行政区及部门将信息作为 私有财产 ，在一定程度上存在着信息共享难的现象，使得涉及流域水资源管理决策的数据信息较难整合[13]，从理论上来说，鄱阳湖流域水资源的整体性功能受到了人为因素的影响㊂更为重要的是，由于水资源具有有限性与竞争性㊂鄱阳湖流域内水资源的每个利益主体都拥有水资源的使用权，而每个个体都倾向以自身利益最大化为目标，从而使得流域上㊁中㊁下游主体在水资源生产功能㊁生态功能和生活功能方面交织在一起，过于突出生产㊁生活功能而忽略了生态功能；尤其是在水资源管理缺乏相应的监督㊁强制力等措施的情况下，容易造成流域水资源功能冲突㊂
3.3㊀鄱阳湖流域水资源利用结构性冲突
鄱阳湖流域上游地区多处于山区，上游的丘陵地
区大力发展农业，以农业为主导；中下游地区的工业发
展优势明显优于上游地区，这种产业布局使得其上下
游的产业发展之间存在着明显的差异㊂具体表现为:
上游地区注重发展一㊁三产业，而在工业㊁服务业等二㊁
三产业方面，明显滞后于下游地区㊂以赣江流域为例, 2018年，其上游城市赣州市人均生产总值为3.28万
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㊀第2期㊀㊀㊀吕添贵，等：跨界流域水资源管理冲突识别㊁成因与机理及对策 以鄱阳湖流域为例
元，下游地区的南昌市人均生产总值为9.65万元，显然上游城市与下游城市之间经济收入差距较大[14]㊂正是由于上㊁中㊁下游产业分工不同，形成了上㊁中㊁下游地区收入结构方面的差异㊂此外，上游地区为了追赶中下游地区的经济发展水平，容易形成以发展经济为导向，而忽视了流域水资源保护，从而使得区域生态保护与经济建设目标之间在产业布局上存在着差异，也导致了流域水资源利用的结构性冲突㊂表1为鄱阳湖水资源管理冲突形成体系㊂
表1㊀鄱阳湖流域水资源管理冲突形成体系Tab.1㊀The formation system of water resources management
conflict in Poyang Lake Basin
区域资源禀赋冲突表征冲突类型上游区域生态环境脆弱区㊁生态环境保护区水量冲突㊁水质冲突要素型冲突中游区域生态环境与工业区承接过渡带功能定位与水保护冲突功能型冲突下游区域工业生产区建设区产业发展与生态环境冲突结构型冲突4㊀鄱阳湖流域水资源管理冲突成因与机理
4.1㊀鄱阳湖流域水资源管理冲突成因
4.1.1㊀流域水利基础设施建设规划滞后，引致
水资源要素性冲突
㊀㊀由于汛期或低枯水位都对鄱阳湖流域的生产㊁生活和生态造成了较大的影响，在枯水期，随着环鄱阳湖地区城市周边水位下降，居民生活用水㊁城市工业用水和生态用水等受影响明显，而这与区域水利基础设施及其水资源调度和监测密切相关㊂究其原因：首先，鄱阳湖流域是一个季节性㊁通江型湖泊，洪水期与枯水期的水量相差较大，如何均衡城市建设与生态环境保护㊁构建鄱阳湖水利枢纽工程调度枢纽显得尤为重要㊂其次，鄱阳湖流域水资源的空间分布不均，东部大于西部，而现有江西省水利基础设施的建设不能满足鄱阳湖流域水资源时间和空间差异的调节调度，因而容易诱发水资源要素冲突㊂
4.1.2㊀管理机构职能分散，促使了流域水资源
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功能性冲突
㊀㊀流域水资源社会功能可划分为生产㊁生活和生态等功能㊂鄱阳湖流域各行政区地方政府可根据水资源社会功能设立多个部门㊂以江西省为例，设有生态环境厅㊁自然资源厅㊁水利厅等部门，水利厅下面又设有水资源处㊁水土保持处㊁建设管理处㊁安全监督处等职能处室，以及江西省发改委下属的江湖开发治理委员会㊂而管理部门在水资源功能管理侧重点各不同，既有生产功能，也有生态和生活功能，为了实现部门利益最大化，过多强调部门所涉及的生产功能㊂此外，受到行政边界区划分割的影响，在一定程度上使流域中上游地区强调利用水资源生产功能，而下游地区则侧重于生活和生态功能；为了实现相应生态功能，地方政府采取不同治理措施，有的甚至自相矛盾，从而引发功能目标冲突㊂另一方面，由于缺乏数据共享平台，受部门利益驱动，各个行政区部门将本行政区所涉及的水资源生产㊁生活和生态功能数据作为 私有财产 ，甚至存在不同程度的数据封锁现象，使得鄱阳湖流域水资源功能管理决策难以统一㊂这种部门之间的职能权限重叠和信息的不共享现象，加剧了横向内部层次复杂化，从而使鄱阳湖流域水资源生产㊁生活和生态功能受到人为分割，这些是引起流域水资源功能决策冲突的重要诱因㊂
4.1.3㊀流域上中下游发展权定位差异加剧了
结构性冲突
㊀㊀对鄱阳湖流域而言，其流域上中下游都拥有均等的发展权，意味着区域内个体发展机会均等[15]㊂一方面，位于流域上游的丘陵地区城市，其社会经济相对滞后，为缩小与中下游地区收入差异，其定位以经济发展为目标，而城市化与工业化的过度开发又会直接影响到流域中下游地区的水资源数量与质量㊂若上游地区放弃发展权，专门为中下游地区提供良好的水质与水量㊁注重水资源保护，则意味着为保护水资源而丧失了发展机会[16]㊂另一方面，若上中下游地区作为单独的利益主体趋向于追求自身利益，就容易导致流域个体利益最大化而流域整体利益最小化㊂为此，当流域上游地区因注重发展权而发展城市化与工业化时，意味着中下游区域的水质和水量难以得到保障㊂值得注意的是，流域上中下游为了实现自身利益的最大化，也应使得流域上㊁中㊁下游的产业布局随之发生变化㊂因为流域上㊁中㊁下游地区因个体发展权与流域整体发展权不能达成一致时，就会引发产业布局的冲突，进而会形成或加剧流域的结构性冲突㊂
4.2㊀鄱阳湖流域水资源管理冲突的影响机理
鄱阳湖流域上㊁中㊁下游地区水资源冲突的形成与水利基础设施㊁管理机构职能及其发展权密切相关㊂(1)流域生态环境保护用水与区域社会经济发展用水需求之间存在目标差异的影响㊂随着鄱阳湖城市㊁赣江新区等城市化与工业化进程的快速推进，加大了城市生产㊁生活污水的排放量，而作为鄱阳湖粮食主产区，农药化肥的使用又增加了面源污染㊂而相对应的是，江西省作为全国生态文明示范区，社会经济的快速发展，使得流域上㊁中㊁下游地区对水资源数量和质量有了更高的要求，区域社
会经济发展对水资源需求的无限性与水资源本身的有限性形成了冲突矛盾㊂
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㊀㊀人㊀民㊀长㊀江2021年㊀
(2)鄱阳湖流域水资源利用整体利益与个体利益诉求存在差异影响㊂流域一体化发展目标强调水资源利用整体利益最大化，与流域地方政府追求的本地利益最大化之间存在着差异影响㊂实现鄱阳湖流域社会经济一体化发展，不仅需要统筹流域上游和下游的产业布局，而且还需要从整体角度对流域进行环境保护㊂(3)流域水资源管理垂直化与扁平化管理效率存在着差异影响㊂当前流域水资源管理按行政边界划分，而水资源本身以流域为单元，具有明显的流域型特征；而流域水资源垂直化管理追求的是效率，但扁平化管理则形成了部门之间的相互制约㊁信息不对等和信息闭塞等问题[17]㊂
综上所述，鄱阳湖流域水资源管理存在天然的目标差异㊁诉求差异和管理效率差异，在流域水资源开发利用过程中，应在发展经济与保护环境之间到平衡点，这将有助于降低跨界流域水资源管理冲突㊂
5㊀鄱阳湖流域水资源管理冲突应对措施为了实现对鄱阳湖流域水资源进行有效管理，应从制定流域综合规划㊁完善流域基础设施建设以及构建流域生态补偿机制等方面入手加强管理，以降低流域跨界所带来的负面影响，实现鄱阳湖流域上㊁中㊁下游社会经济的均衡发展㊂
5.1㊀制定流域水资源综合规划，提高水资源管
理效率
㊀㊀当前鄱阳湖流域水资源管理范围仍以行政边界为主，需要建立流域综合管理规划㊂一方面，应制定流域综合规划，引导产业布局，实现水资源的多目标综合利用㊂根据流域上中下游地区水土资源禀赋㊁城镇化发展阶段以及生态环境现状，将跨界流域上游地区㊁中游地区和下游地区的水资源利用进行综合规划㊂另一方面，应设立流域综合管理机构，提高流域管理效率: (1)以流域为整体，对鄱阳湖流域进行管理，明确流域水资源管理机构范围以及职能㊂
(2)将鄱阳湖流域水资源管理权集中到流域管理机构，作为流域水资源管理的执法依据，并通过精简鄱阳湖流域内水资源管理机构，来整合水资源功能和提高水资源利用效率㊂
5.2㊀完善流域水利基础设施功能，实现水资源
有效调度与监管
㊀㊀要解决鄱阳湖流域水资源数量和质量的差异，实现水资源有效调度和监测，还应从水资源基础设施建设着手㊂一方面，建设水利枢纽工程依据 调枯不调洪 的方式，在不同时期对鄱阳湖流域的水资源进行调度，以解决湖区枯水期缺水的问题；此外，增加污水处理设施的投入，降低点源污染与面源
污染㊂根据鄱阳湖流域上㊁中㊁下游地区相关年份农业㊁工业㊁生活等用水下污染的负荷量，来建设污染物处理设施，控制进入流域上㊁中㊁下游江河湖泊的生活污水与工业废水，以提高污水排放达标率㊂
5.3㊀编制流域水资源资产负债表，构建流域生
态补偿机制
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㊀㊀要实现鄱阳湖流域上㊁中㊁下游均衡发展，不仅需要科学评价水资源的资产价值，还应通过构建生态补偿体系，来实现区域一体化发展㊂
(1)科学构建水资源价值评估体系㊂基于水资源生产㊁生活和生态功能，探索核算水资源资产本底㊁水负债亏缺，构建鄱阳湖流域水资源环境经济核算体系，为流域生态补偿奠定基础[18]㊂
(2)通过编制水资源资产负债表，核算流域上㊁中㊁下游的水资源资产和负债，为实现流域生态补偿提供数据支持㊂
(3)基于流域上㊁中㊁下游水资源资产差异数据，构建流域生态补偿机制㊂流域中㊁上游地区居民为保护生态环境，主要通过植树造林㊁关停相关企业等而错失了发展的机会，这些都是中上游居民生态环境保护的成本㊂为此，可通过鄱阳湖流域上㊁中㊁下游之间横向财政转移支付㊁发行生态环境基
金㊁举办劳动技能培训以及就业岗位支援等生态补偿机制[19]，营造流域上㊁中㊁下游公平的社会环境，实现鄱阳湖流域社会经济均衡发展㊂
6㊀结论
本文以鄱阳湖流域为研究对象，在分析跨界流域水资源管理冲突表征㊁成因与机理的基础上，提出了跨界流域水资源管理冲突应对措施，并得出如下结论: (1)跨界流域水资源管理过程中，存在着要素型冲突㊁功能性冲突和结构性冲突，这些要素阻碍了对水资源的开发㊁利用和保护㊂门头沟旅游景点大全排名 自驾
(2)跨界流域水资源管理冲突与水利基础设施建设滞后㊁管理机构职能分散和发展权定位差异密切相关㊂
(3)跨界流域管理冲突问题受到流域生态环境保护用水与区域社会经济发展用水目标差异㊁流域水资源利用整体利益与个体利益诉求差异㊁流域水资源垂直化与扁平化管理效率差异等综合影响㊂(4)为减少跨界流域水资源管理冲突，应以流域为单元，构建水资源综合规划㊁完善水利基础设施和构建生态补偿措施等㊂
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㊀第2期㊀㊀㊀吕添贵，等：跨界流域水资源管理冲突识别㊁成因与机理及对策 以鄱阳湖流域为例
值得注意的是，本次研究多从理论出发，仅以鄱阳湖流域为研究对象，探讨了跨界水资源管理冲突的现状㊁成因及影响机理，是对跨界流域水资源管理冲突研究的有益补充，未来应从大流域尺度面上来探讨构建跨省界水资源管理冲突所形成的机制与规避路径㊂
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(编辑：赵秋云)
引用本文：吕添贵，刘芳苹，汪立，等.跨界流域水资源管理冲突识别㊁成因与机理及对策：以鄱阳湖流域为例[J].人民长江,2021,52
(2):85-89.
Study on identification of water resource management conflict in cross-border river basin, and analysis of its causes and influence mechanisms:case of Poyang Lake Basin
LYU Tiangui1,2,LIU Fangping1,WANG Li1,KONG Anni1
(1.School of Tourism and Urban Management,Jiangxi University of Finance and Economics,Nanchang330013,China;㊀2.Insti-
tute of Ecological Civilization,Jiangxi University of Finance and Economics,Nanchang330013,China)
Abstract:㊀The purpose of this paper is to identify the water resources management conflicts and their causes in cross-border river basins,which can provide a reference for sustainable utilization of water resources in river basins.Taking Poyang Lake Basin as the research object,we analyzed the characteristics of water resources management conflicts in Poyang Lake Basin.In addition, this paper expounded the causes and influence mechanism of water resources management conflicts,and put forward optimization countermeasures for water resources management conflicts.These countermeasures include:(1)making comprehensive planning of water resources in Poyang Lake Basin to improve the efficiency of water resources management;(2)improving water conservancy infrastructure to realize effective dispatch and supervision of water resources;(3)drawing up the balance sheet of water resources and constructing ecological compensation mechanism of the basin.Furthermore,the analysis of the conflict process of water re-sources manag
ement based on the perspective of cross-border basin can be a useful supplement to the study of integrated water-shed management.
Key words:㊀water resource management conflicts;conflicts identification;conflicts causes;influence mechanism;Poyang Lake Basin;cross-border river basin
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