DOI: 10.12006/j.issn.1673-1719.2020.096
左佳鹭, 张磊, 陈敏鹏. 全球应对气候变化的合作新模式——探析“气候变化三方合作” [J]. 气候变化研究进展, 2021, 17 (1): 98-106 Zuo J L, Zhang L, Chen M P. A new model for international cooperation on climate change: exploring Trilateral Cooperation [J]. Climate Change Research, 2021, 17 (1): 98-106
七八月份去哪里旅游不热全球应对气候变化的合作新模式——探析“气候变化三方合作”
婺源篁岭景区游玩攻略左佳鹭1，张 磊2，陈敏鹏3
1 中国人民大学国际关系学院，北京 100872； 2 中国人民大学环境学院，北京 100872；
3 中国人民大学农业与农村发展学院，北京 100872
气候变化研究进展
第17卷 第1期 2021年1月
CLIMATE CHANGE RESEARCH V ol. 17 No. 1January
2021
收稿日期：2020-05-06；修回日期：2020-05-29
资助项目：国家重点研发项目课题“中国面向‘一带一路’主要国家适应和低碳发展技术的转移方案研究”(2018YFA0606503)作者简介：左佳鹭，女，学士；陈敏鹏(通信作者)，女，教授，******************** 引 言
国际合作对提升全球应对气候变化的能力至关重要。“南北合作”和“南南合作”是目前气候变化国际合作的两种主要模式，其中南北合作是指发达国家向发展中国家提供资金、技术和能力建设的支持，南南合作则是指发展中国家之间分享知识和技术并采取集体行动来应对共同的发展等各种挑战[1]。近年来，随着新兴发展中国家
的经济发展和技术进步，南南合作的作用变得日益重要。但是，发展中国家作为新的捐资方，面临着政策和机制不完善以及能力和管理经验不足等问题，全球气候变化南南合作仍然面临着各种制约与挑战[2]。在此背景下，“三方合作”作为一种新的、可充分调动多方资源开展气候变化国际合作的模式被提上日程。本文系统综述了气候变化“三方合作”的进程与现状，识别了气候变化“三方合作”的重要主体，并分析了气候变化“三
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左佳鹭，等：全球应对气候变化的合作新模式——探析“气候变化三方合作”
表1 三方合作的模式[8]
Table 1 Three models of Triangular Cooperation [8
]
济州岛十大景点方合作”的优势与障碍。1 “三方合作”的发展与特征
南南合作包括政治、经济、社会、文化、环境和技术领域的广泛合作，可在双边、多边、区域内或区域间的基础上进行，核心原则为“尊重国家主权、国家的自主和独立，平等，无条件，
不干涉内政和互利”[3-4]
。三方合作，又称三角合作，
是在南南合作的基础上发展而成的一种国际合作模式，它在2009年联合国南南合作高级别会议发表的《内罗毕宣言》中被正式提出，是指“传统捐助国和多边组织通过提供资金、培训、管理和技术系统以及其他形式的支持促进南南倡议的合作”[1,5-6]。因此，三方合作一般包括经济发展与合作组织（OECD ）发展援助委员会中的传统捐助国、发展中国家中的新兴捐助国及受援国三方，一些合作还有多边国际组织的参与[7-8]。与南南合作与南北合作相比，三方合作可以增加传统南南合作和南北合作的援助资金规模，能充分利用发达国家和发展中国家捐助国互为补充的知识、资源和技术，包括多边组织在内的多方介入易于激发更灵活和创新的解决方案，因此被普遍认为是一种具有广阔发展前景的新型国际合作模式[9]。
目前，不同领域的三方合作主要有传统捐助国主导、新兴捐助国主导以及三方共同参与3种模式（表1)。出资模式则有联合供资（传统捐助国和新兴捐助国将援助的财政资源纳入共同基金并共同管理)、平行供资（传统捐助国和新兴捐助国各自出资，分别管理）和单边供资（只有传统捐助国提供资金，新兴捐助国提供技术或者其他支持）3种方式[8]。具体合作模式上则包括传统捐上海欢乐谷万圣节夜场
助国出资—新兴捐助国提供技术/经验、传统捐助国出资—多个受援国互相学习、传统捐助国和新兴捐助国共同出资—国际机构实施和管理、国际机构和新兴捐助国共同出资—国际机构实施和管理等多种形式，比较灵活，可根据项目目标、参与主体、具体领域和受援国的需求进行有针对性地设计。 根据OECD 的最新统计，2016年全球已有838个三方合作项目，比2015年增加了70%（453个)，参与全球三方合作的传统捐助国约占OECD 发展援助委员会成员的2/3，其中德国、日本、西班牙、美国承担的三方合作项目最多，均超过了50个[9-10]。新兴捐助国包括埃及、肯尼亚、摩洛哥、南非、突尼斯、中国、印度、马来西亚、菲律宾、新加坡、斯里兰卡、泰国、越南、阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚、墨西哥等20多个发展中国家，其中智利和墨西哥实施了超过100个三方合作项目[9-10]。其他的重要参与者还包括联合国的各种机构、多边组织、民间社会组织、高校和智库等[4]。现有三方合作项目执行期较短，49%的项目为2～4年，27%的执行期不到两年；额度也比较小，48%的项目预算额度在50万美元以下，23%甚至不足10万美元，仅有6%的项目预算超过1000万美元[10]。主要合作领域包括政府和公民社会（24%)、农业和粮食安全（16%)、卫生（11%)、环境保护（9.4%）和能源（
7%)，29%的项目提到了解决水污染、改善大气质量、应对气候变化、保护生物多样性等“绿”目标[10]。
2 气候变化三方合作的进程和现状
2009年的《内罗毕宣言》为全球包括扶贫、
农业、能源、医疗等各领域的三方合作提出了框架性方案，并没有为气候变化单独进行任何机制安排。同年《联合国气候变化框架公约》(后简称《公约》)长期合作行动特设工作组第七次会议关于“能力建设”议题谈判时已经提出了通过三方合作加强对发展中国家的支持。2010年在墨西哥坎昆举行的《公约》第十六次缔约方会议（COP16）成立了技术机制后，为了促进发达国家对发展中国家气候技术的转移，开始在《公约》框架下讨论如何通过南南合作和三方合作推动发展中国家气候技术的发展和应用。但是由于许多发展中国家担心在《公约》框架下讨论南南合作和三方合作，会冲淡《公约》“共同但有区别责任的原则”，减轻发达国家率先减排并支持发展中国家应对气候变化的责任，因
此虽然在各种研讨会、机构会议和正式磋商中进行了大量讨论，三方合作这一概念并没有出现在正式的决定中。
2015年联合国可持续发展议程强调了南南合作对实现可持续发展目标的重要性，《巴黎协定》确立了全球“自下而上”的气候变化治理模式，全球气候变化南南合作及三方合作的重要性日渐凸显[11]。2016年《公约》技术执行委员会（TEC）与气候技术中心和网络（CTCN）在联合年度报告第一次提到了探索适应技术的三方合作，提出将与联合国南南合作办公室（UNOSSC）共同探索在适应技术和技术需求评估中开展三方合作的可能性，并向COP提议邀请缔约方在实施国家适应计划和国家自主贡献过程中探索三方合作的方式，建立缔约方与国际机构开展三方合作的伙伴关系[12]。一些缔约方开始认识到三方合作的重要性，截至2018年底，32个发展中国家和5个发达国家在其最新的“国家信息通报”“两年报”“两年更新报”中提到了三方合作，15个发展中国家在其国家自主贡献中强调了三方合作的重要性，巴西、哥伦比亚和印度等还在国家自主贡献中承诺将扩大南南合作和三方合作[12-13]。很多国家自发在南南合作的框架下开展了气候变化的三方合作，例如2018年丹麦-中国-加纳-联合国开发计划署（UNDP）的“可再生能源技术转移”项目（RETT)，德国-摩洛哥-哥斯达黎加的可持续森林管理项目，韩国-印尼-东帝汶-UNDP 的清洁能源项目等[10,12-13]。由于气候变化三方合作项目的个数和资金规模总体偏小，涉及主体众多且复杂，目前全球还没有对相关项目的系统总结和统计。
3 气候变化三方合作的重要主体
气候变化三方合作最重要主体是传统捐助国、新兴捐助国和受援国，并以这三方为中心，形成了涉及各种国际、区域和国家的社会经济组织和机构的多圈层结构（图1)。其中国际层面包括联合国机构、各种多边组织、国际市民组织、国际慈善机构和各种区域中心，国家层面包括各国政府（海外开发部门和相关部委)、私营部门、学术机构和非政府组织。从国家层面看，目前气候变化三方合作中比较活跃的发达国家主要是德国、挪威、瑞士、日本、韩国和加拿大；新兴捐助国主要是经济社会发展水平较快、具有减排和适应先进经验的新兴国家，如中国、印度、巴西、墨西哥、南非、泰国等；受援国大多是拉丁美洲、非洲、东南亚等地区的最不发达国家和小岛屿国家，例如莫桑比克、东帝汶、尼泊尔、马拉维、缅甸等；还有一些发展中国家例如越南、印尼、摩洛哥则在不同项目中扮演着不同的角，既是新兴捐助国又是受援国[10-11]。各国的海外开发和援助机构在气候变化三方合作中发挥着重要的作用，例如德国国际合作机构（GIZ)、日本协力机构（JICA)、美国国际开发署（USAID)、英国国际发展部（DFID)。
海南必去十大景点从国际层面看，UNOSSC和《公约》目前在引导和协调全球的气候变化三方合作。UNOSSC 是全球南南合作和三方合作的主要平台，负责协调全球各个领域的南南合作和三方合作项目，促进知识和经验的共享。2018年开始，UNOSSC和《公约》合作推动全球气候变化的三方合作，例如2018年7月和8月分别在新加坡和乌拉圭举办研讨会并汇编三方合作案例，推动气候变化三方
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图1 气候变化三方合作的重要主体
Fig. 1 Major actors in Trilateral Cooperation for climate change
合作的经验分享[14]。目前，UNOSSC 将气候变化列为工作重点领域之一，通过构建气候变化三方合作的伙伴关系（包括政府、非政府组织、基金会、开发银行等各种主体）制定了相关计划和倡议（例如南方气候伙伴关系孵化器，SCPI )，推动全球气候变化的三方合作[15]。《公约》三方合作是从技术转移开始的，因此主要实施机构为TEC 和CTCN ，但是适应委员会、资金常设委员会等机构也有不同程度的参与。其中TEC 是政策制定和研究机构，每年向COP 提出加强气候技术合作的建议；CTCN 是技术合作的实施机构，应发展中国家的要求提供具体的技术援助。2016—2019年，TEC 和CTCN 连续4年提交给COP 的联合年度报告都提到气候变化三方合作，分别讨论了和UNOSSC 合作促进气候适应技术三方合作的可能
性（2016年)、农业和水资源领域的气候适应技术三方合作的案例（2017年)、气候变化三方合作存在的问题（2018年)和气候变化三方合作伙伴关系（2019年）[12,16-18]。TEC 和CTCN 已经为气候变化技术合作构建了一个包括缔约方、非政府组织、联合国机构、学术机构、金融机构、私营部门等在内的庞大伙伴关系，可为推动气候变化三方合作提供有力支持[18-19]。
联合国其他机构以及各种多边组织（包括政府间和非政府间国际组织)、国际发展基金、学术机构也为
气候变化三方合作提供有力支持。例如世界银行、UNDP 、联合国粮食及农业组织（FAO )、联合国环境规划署（UNEP ）等，从发展、农业和环境等领域涉足气候变化三方合作。它们在不同项目中扮演不同角，既可作为气候变化三方合
注：EU 为欧盟；OECD 为经济合作与发展组织；ASEAN 为东南亚国家联盟；APEC 为亚太经济合作组织；FAO 为联合国粮食及农业组织；UNDP 为联合国开发署；UNEP 为联合国环境署；TEC 为技术执行委员会；CTCN 为气候技术中心和网络；AC 为适应委员会；SCF 为资金常设委员会；ADB 为亚洲开发银行；AfDB 为非洲开发银行；OFID 为欧佩克国际发展基金；IsDB 为伊斯兰开发银行。
政府，包括海外开
发机构和相关部委
“南南”合作及其他双边多边合作
“南北”合作及其他双边多边合作
私营部门
学术机构
非政府组织
受援国
新兴捐助国传统捐助国“南北”合作及其他双边多边合作
政府，包括海外开发机构和相关部委私营部门学术机构
非政府组织
联合国南南合作办公室（UNOSSC ）
联合国其他机构（FAO ， UNDP ， UNEP 等）
政府，包括海外开发机构和相关部委
私营部门学术机构
非政府组织
联合国气候变化框架公约（UNFCCC ） TEC ，CTCN ， AC ，SCF 等
其他多边组织和经贸联盟（EU ，OECD ，ASEAN ，APEC 等）
其他：例如国际市民组织（CSO )，国际基金（ADB ，AfDB ，OFID ，IsDB 等)，国际慈善机构，国际非政府组织（NGO )，区域中心等
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作的出资方，也可以作为项目具体实施机构，还可以利用其在各种专业领域的强大网络，成为技术支撑机构。各种多边和双边基金，例如全球环境基金、亚洲开发银行、非洲开发银行、阿拉伯经济和社会发展基金、国际农业发展基金、欧佩克国际发展基金（OFID)、伊斯兰开发银行（IsDB)等，以及私营部门和各种慈善机构，如比尔和梅琳达∙盖茨基金会，为三方合作动员资金。大学和各类学术研究为气候变化三方合作提供智力和技术支持，促进气候变化知识的共享和发展中国家应对气候变化的能力建设。
4 气候变化三方合作的案例与经验
从已有气候变化三方合作案例看，目前项目多是传统捐助国单边供资和新兴捐助国出技术的模式，但是这种模式在不同项目中会因项目类型、目标、参与方（例如是否有国际机构的参与，是否有非政府组织和私营部门参与等）和设计方法（例如是否采用基于社区的方法）的不同呈现不同特征，一些项目由国际组织进行管理，另一些项目则由传统捐助国资助成立的区域中心来协调和组织（表2)。现有的气候变化三方合作包括短期和长期两大类，短期性项目主要有经验交流、技术和知识分享、实地考察、人员培训等，长期性项目则着眼于长期的制度和体制，试图通过构建专家社区等方式促进长期合作。一般而言，无论短期还是长期项目都会设计一部分能力建设（例如组织培训、研讨会或者构建学习平台）的内容，或者通过推动国家或区域层面的立法和气候变化相关规划和计划的制定，例如丹麦-中国-加纳/赞比亚“可再生能源技术转移（RETT)”项目结束后向加纳国会提交了《可再生能源总体计划》，来增强项目结束后的可持续性。目前气候变化三方合作项目的设计多采用“自下而上”的方法，一般以受援国气候变化的需求（例如国家自主贡献或者国家适应计划中提出的优先领域）为出发点，并试图最大限度地利用当地基层社区的经验，很多项目还将促进性别平等作为目标之一[14]。5 气候变化三方合作的优势和障碍
与气候变化南南合作和南北合作相比，气候变化三方合作有四大优势。首先，增加了新兴捐助国或传统捐助国的角，有利于增加气候变化合作的资金规模并优化国际资源，也有利于发挥传统捐助国和新兴捐助国技术、知识和制度上的互补性，提升技术援助的覆盖面[13]。其次，新兴捐助国往往曾通
过接受国际援助和合作成功实现了经济和技术发展并提升气候变化应对能力，可对受援国传授其知识、经验和教训。发展中国家捐助国一般与受援国地理位置更接近、社会经济状况更类似，甚至还有共同的文化和语言，其管理和技术模式更易于为受援国提供借鉴，降低了气候变化国际合作中的文化和语言障碍，使三方合作更贴合受援国的实际需求[9,12]。因此，通过交流经验和学习，三方合作能推动所有利益相关者的互惠互利。第三，气候变化三方合作更强调地方政府、民间社会（公民、非政府组织等）等各种利益相关者的参与，有利于搭建更好的合作平台和伙伴关系，易于利用当地的社区和社会组织增强受援国自身的能力，确保项目的可持续性[10,12]。第四，三方合作可与现有南北合作、南南合作形成互补，减少气候变化国际合作领域中的重复性工作，提高发展援助的效率和成本效益。
气候变化三方合作中最大的困难在于资金问题[12,20]。虽然许多发展中国家在应对气候变化的过程中开发和积累了大量有益的气候技术、知识和良好做法，也有与其他发展中国家分享经验和技术的主观意愿，但是往往在气候变化领域面临着财政资金不足的问题。由于全球经济增长放缓和近年来政治单边主义抬头，传统捐助国为气候变化合作供资的政治意愿有降低趋势；新兴捐助国往往难以同时承担技术援助和资金援助的双重压力，也缺少进行海外开发援助的经验、机构和能力，特别需要来自发达国家的资金和经验支持。其次，气候变化三方合作也面临管理方面的巨大挑战[12]。由于合作牵涉到更多的利益相关者，沟通、协调和管理过程变得非常复杂，大大提升了合作
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