一、引言
乡村旅游在我国发展时间较晚，但速度很快，学界对乡村旅游理论体系研究趋于成熟，从文献可以看出，学术界关于乡村旅游的研究主要集中在乡村旅游概念、开发条件评价、乡村旅游规划设计、乡村旅游产品市场需求和供给、乡村旅游可持续发展等几个方面［1］，但关于乡村旅游开发过程中土地利用问题的研究并不多见，且多是近年来的研究成果。 2012年2月24日，国家旅游局局长邵琪伟
在广西考察时强调要实现旅游业的国民战略支柱性产业地位，必须加强旅游业与第一产业、第二产业的融合，特别是与农业的融合［2］，同时，国务院42号文件《关于加快旅游业发展的若干意见》指出，必须重视和妥善处理好旅游用地。目前，广西有42处全国农业旅游示范点，208个自治区级农业示范点［3］，乡村旅游发展呈现良好态势，初具规模。随着广西乡村旅游的快速发展，关于广西乡村旅游的研究也日益增多，余小军从广西乡村旅游发展阶段、主要类型及乡村旅游经营 模式和策略进行初步研究［4］，文军从定量的角度对广西乡村旅游进行了实证研究［5］，这些研究认为广西乡村旅游的开发处于低级向高级、自发向规模、单一向多样化发展的重要阶段。
但从土地利用的角度来看，广西地处我国，地形特征表现为四周高，中间山地、丘陵、台地、平
原交错，南部临海［6］。典型的喀斯特地貌对其经济发展影响大，导致平原及耕地面积有限，人均耕地面积仅为0．055公顷，低于全国平均水平。从广西地形分布情况来看，平原面积仅占
21％（见图1），而城市广泛分布的平原地区，工商
业、建筑设施、交通及公共事业等用地需求大，导致可用耕地面积严重不足。另一方面，作为旅游资源丰富的大省，2011年广西旅游产业收入占到其GDP 总量的10．92％，俨然已成为当地重要支柱产业。在广西向旅游强省迈进的过程中，旅游产业的快速发展势必会进一步刺激旅游土地需求的增加，然而在满足农业生产、工业发展、基础设施、大型项目建设等多元化用地后，新增需求的旅游用地难以得到保证，甚至部分地区出会现
广西乡村旅游用地问题及对策研究
黄爱莲1，范
朋1，杨光华2
（1．广西大学商学院，广西南宁530004；2．四川大学旅游学院，四川成都610064）
［摘要］凭借秀美的自然风光、浓浓的民族风情、政府的高度重视以及科学、合理的旅游营
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销对策，广西乡村旅游迎来了发展的“春天”。但是，乡村旅游因其自身的特点，在推动景区所在地“城市化”的过程中，极易造成周边土地资源的供求矛盾，影响甚至阻碍乡村旅游的发展。以广西乡村旅游类型、乡村旅游开发模式、乡村旅游发展所处阶段为切入点，重点分析广西乡村旅游用地的现状，对广西乡村旅游用地开发中存在的主要问题及其形成原因进行了探讨，在此基础上，从政府、开发商、村民等层面提出了广西乡村旅游用地问题的解决对策。［关键词］
广西；乡村旅游；土地利用
［中图分类号］
F590文献标识码：A 文章编号：1001-8182（2013）01-0087-05
收稿日期：2012－06－30
基金项目：广西哲学社会科学规划项目（11BJY033）；广西大学人文社科基金项目（XBS100019）作者简介：黄爱莲（1969－），女，广西南宁人，广西大学商学院教授，博士，硕士生导师，研究方向：乡
村旅游，民族旅游；范朋（1986－），男，湖北荆门人，广西大学商学院硕士研究生，研究方向：乡村旅游；杨光华（1987－），男，江西抚州人，四川大学旅游学院硕士研究生。
第35卷第1期
Vol.35No.1
广西大学学报（哲学社会科学版）
Journal of Guangxi University （Philosophy and Social Science ）2013年1月Jan ，2013
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DOI:10.13624/jki.jgupss.2013.01.020
（二）乡村旅游经营模式及用地需求分析结合前期文献研究，不难发现广西乡村旅游经营模式主要有个人经营、股份集资、公司加农户、综合开发模式等4种。其中，个人经营模式所占比重较大，达到28％左右，表现形式为城郊的农家乐、私人茶园、果园、花园、农庄等。该类型乡
村旅游景点对土地需求以小规模利用为主，多用来修建住宿、餐饮、停车及生态农产品种植等。综合开发模式占乡村旅游经营约40％左右，这种模式多指位于乡村的国家级风景名胜区、国家森林公园等，该类型景区对土地利用需求大，在创建景点品牌和保护景区核心旅游资源时可能对周
旅游用地高度紧张，以致于影响景区做大做强的局面。显然，包括旅游用地在内的土地资源合理、高效利用，高水平规划已成为当地政府和开发商亟待解决的关键问题。
二、广西乡村旅游开发中用地现状分析（一）乡村旅游景点类型及用地需求分析广西乡村旅游主要有农家乐，观光、采摘为一体的体验农园，民俗文化村，高科技生态农业观光园，乡村红旅游等类型。近年来，乡村旅游
备受游客青睐，市场强势信号的传递，使得乡村旅游景点和服务设施快速发展。农家乐是发展速度最快、所占比例最大的乡村旅游类型，快速扩大的规模，导致需要更多土地资源来修建餐饮、住宿、娱乐、停车场等基础设施。虽然农家乐以小规模个体经营为主，单个景点对新增土地需求少，然而全区的乡村旅游景点分布异常广泛，对土地需求总量依然很大。高科技观光园、依托乡村名胜开展的乡村旅游景点往往是政府重点打造的特项目景区，对周边土地多是进行大规模
征收，规划建设前期土地需求大。相对而言，观光、采摘为一体的采摘农园等对土地需求相对较少，旅游用地主要是以改善交通状况和修建停车设施。而新农村为依托的乡村旅游景点，对土地需求大，但因整体规划较较好，在后期旅游开发中新增土地需求较少。名俗文化村因主要旅游吸引物在村落，为了更好的保护核心旅游资源，在开发中往往将旅游配套服务设施建在外围，因此土地需求也比较大。详见表1。
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大连旅游景点地图分布图
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表1
广西乡村旅游主要类型及土地需求情况分析
资料来源：根据网上资料整理所得。
图1广西地区地形分布比例图
资料来源：广西政府网，http ：／／www．gxnews．com．cn．
（山地）
（水域）（石山）
（平原）（台地）
（丘陵）
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边农用地进行大规模征用，南宁市青秀山风景区就是典型的案例。而采用股份制集资模式和公司加农户形式的景点占总量的32％，属于此种开发模式的主要有各种民族村寨、历史文化名村及各种古镇周边的乡村旅游景点，该模式往往旅游资源好，但当地缺乏资金开拓市场，公司融入后，需要修建基础
接待设施，土地需求旺盛。但广西地区的许多民族村寨多依山而建，预留建设用地不够，可能侵占农用耕地，比如柳州融水田头村苗寨，其乡村旅游核心吸引物是当地建筑、环境以及苗族居民的生活方式，随着游客增加，餐饮、住宿等基础设施明显供不应求，但村子因地形所限，预留和其他耕地较少，最终导致旅游用地供给面临困难。广西乡村旅游经营模式占比详见图2。
（三）广西乡村旅游景区发展及用地现状据广西旅游局可查阅统计信息，截止2009年底，全区建成常态性经营的乡村旅游点达300多个，农家乐500多家，创建农业旅游示范点192个，其中国家农业旅游示范点34个，广西乡村旅游从
无到有，快速向规模化发展。此外，广西A 级以上景区也得到快速发展，与2010年相比，2012年广西旅游景区新增59家，增幅达到53．6％，而广西的旅游资源除了部分公园、动物园、博物馆等分布在市区外，其它景区大部分位于乡村地区或者城乡结合部的郊区。农家乐、农业示范点等乡村旅游景区如雨后春笋般涌现，势必需要更多的土地资源。
泸沽湖香格里拉旅游攻略按照国土资源的规划，供给旅游产业使用的
土地资源是有限的，因此快速发展的乡村旅游面临土地资源供给严重不足的挑战。土地供需矛盾已引起各级部门的重视，在国土部门的政策宣传和严格监督下，广西总体上对土地的利用逐渐规范，但在实际开发过程中仍然存在一些较为突出的问题。比如广西北海“银滩中区改造二期工程项目”改造过程
中，违规占用银滩景区周边白虎头村和咸田村的的120多公顷土地，而国家规定超过70公顷土地的使用要经国务院批准。同时北海银滩中区改造二期工程项目在征地过程中采取强制性手段让村民搬迁，的后续安置没有落实，最终在当地村民的集体告发下，北海银滩中区改造二期工程项目违规用地才得以查处。这说明广西乡村旅游用地在开发过程中还需要合理引导，不断完善。
三、广西乡村旅游用地问题及其成因分析（一）广西乡村旅游用地开发存在的问题
1．旅游用地供应紧张，不能满足需求
2011年，广西旅游业收入占到全区GDP 的10．92％，成为名符其实的支柱产业。旅游业快速
发展的势头直接影响旅游用地供求关系，自治区国土资源厅已于2011年在全区开展旅游产业用地政策调研，已经开始重视旅游产业发展与旅游用地之间的问题。2009年国家旅游综合改革试点政策在桂林试行，相关专家、学者、官员在论证过程中，一致认为由于喀斯特地容地貌的原因，阳朔县城被山围绕，导致城市用地极度紧张，交通发展受限，旅游配套服务设施受到影响。可见，广西旅游产业快速发展的步伐已经遇到土地供给的瓶颈，如何协调好旅游产业发展与旅游用地充足供应已经刻不容缓。
2．乡村土地规划滞后，不合理利用导致违规
占用耕地
广西大部分地区，特别是经济欠发达的乡村地区，很多地方还没有编制村寨发展规划，大多数开展旅游业的村落针对土地利用以及商业用
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图2
广西地区乡村旅游经营模式占比分析
数据来源：结合广西区旅游局副局长余小军讲话稿整理而得
表2
广西A 级景区数量一览表
资料来源：广西旅游局
个体经营模式
股份集资模式
公司加农户模式
综合开发模式
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地、农业以及耕地保护还没有落到细处和实处，旅游开发及村民宅地建设用地不科学、合理，混乱的布局导致储备用地锐减，影响村落用地长远发展。
3．破坏乡村旅游资源的原生性
“乡村性”是乡村旅游核心吸引物［7］，随着乡村旅游品牌塑造和市场需求的扩大，不可避免要对乡村旅游吸引物周边土地进行征用来加强基础设施、娱乐设施、新兴旅游产品及其它方面的建设，而乡村的小水塘、田埂、小土坡、乡村景区周边的野花杂草、鸟鸣虫叫、一缕炊烟本身就是城市市民所向往、所喜好的事物，同时也是乡村旅游吸引物的重要组成部分。该类型土地征用修建基础设施势必会破坏周边具有乡土气息的环境和资源，这既是对乡村旅游吸引物的破坏，又浪费了乡村旅游可持续发展所需要的宝贵土地资源。比如某些新农村在建设过程中占用大量农田统一大招的乡村“城市化”，就已经破坏了乡村旅游的原真性。
4．的就业安置的问题
大规模征地必然会剥夺农民赖以生存的生产资料，引起景区周边农民的不满，甚至出现村民抵制旅游
的行为。乡村旅游中一批资源独特，前景看好的大型风景区因发展需要，多采用大面积征地，如南宁市青秀山风景区在2010年开发过程中，对其郊区瓦窑村征收约2200亩土地；对青山园艺场上、下琅村和三岸园艺场三队征收约2500亩土地［8］，广西地区的人均耕地面积偏少，如此庞大的征地行为必然会导致大量村民与土地相脱离。这些农民世代相传的土地资源被旅游景区征用后，如果相关补偿和村民重新谋生措施不考虑完善，必然会让失去生存保障的农民反对景区征用土地，甚至会以种种行为破坏旅游行为。
（二）旅游用地问题的形成原因
广西乡村旅游开发中土地利用问题的影响因素很多，既有主观层面的，也有客观层面的。主要表现在以下四个方面：
1．旅游业的快速发展，用地需求日益旺盛。2011年，广西旅游总收入1277．81亿元，同比增长34．09％。截止2011年底，广西新增28家国家A 级旅游景区，根据国家旅游局的相关规定，A级景区除了景区旅游资源、服务质量、客源市场吸引力有规定外，对旅游基础设施、标志性建筑、景区面积都有相关要求，旅游景区的快速增加，从而导致对土地的需求日益旺盛。
2．经济的快速发展，相关用地需求快速增加。国务院《关于加快广西地区经济发展的若干意见》指出了广西发展的总体格局，进一步推动了广西地区经济的快速发展。随着北部湾经济区上升为国家战
略，西江黄金水道的开发，以及桂西资源富集区建设的不断推进，广西经济的发展迎来了新的发展机遇，经济在快速发展，从城市延伸的城郊，甚至交通便利的乡村地区，使乡村工业园区、基础设施等用地增加，而乡村土地资源是有限的，土地利用的增加，最终导致乡村旅游用地越来越少，缺口越来越大。
3．政府监管不到位，违规占地严重。广西的乡村旅游多以农家乐、乡村民俗村寨等形式为依托，因为乡村旅游经营主体散、小、弱、多且远离市区特点，相关国土资源管理部门某种程度上忽略了对乡村土地的跟踪调查与管理，从而乡村农家乐经营者、甚至一般农户看到乡村发展前景了，违规占用土地，修建房舍、停车设施，从而导致部分土地资源的不合理利用，甚至浪费。
4．部分政府官员的错误政绩观，促使盲目上项目、批土地。旅游业是一项新兴行业，它带动性强、联动性广，对于促进经济增长，拉动就业，拓展产业链具有重要作用。目前一些地方政府官员为了谋求政绩，盲目上项目，甚至对于某些旅游项目的土地审批上占用国家严格保护耕地，错误的政绩观导致了乡村旅游用地中的违规、大面积乱占行为。此外，一些地方领导为了推动当地经济的发展，在招商引资上一路绿灯，不管项目的可行性与否，只要有商家愿意投资，能够增加当地的税收，就盲目批地、征地，导致乡村可用土地越来越少。
五、广西乡村旅游的土地利用对策
（一）政府层面唐山师大旅游景点
1．严格把关乡村旅游规划，提高旅游用地利用效率
乡村旅游景区的详细建设性规划对该景点旅游资源开发、旅游产品打造、布局以及土地资源利用会有详细策划和分期建设说明，各级政府和旅游管理部门在委托编制乡村周边景点规划及乡村旅游区的总体规划和评审时应严格把关，扩大利益诉求方参与规划评审的广度，同时邀请业内专家、学者、旅游企业管理部门、环保专家、国土资源管理部门等多领域、高层次的团队来实施评审，保证乡村旅游景区规划的科学性和用地的可行性，对景区规划中可能存在的违规征地要
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及时予以更正，旅游规划一旦制定，严格执行旅游规划，维护旅游规划的权威性和连续性，不允许任何单位和个人随意改变规划［10］。
2．加强与国土部门协作，从实际出发调整旅游用地总规指标
广西作为一个旅游大省，旅游产业已经成为其支柱产业，旅游产业迅速发展的势头在我们的预料之中，因此，旅游部门要加强与国土部门的合作和沟通，邀请其参与对旅游用地需求的讨论、座谈、调研，争取能够让国土资源管理部门结合旅游用地的实际情况来不断调整旅游用地指标，从而在某种程
度上保证旅游用地的充足供应。
3．完善旅游用地管理条例，规范乡村土地利用乡村旅游土地利用合理、高效与否事关乡村旅游发展大计，关系到旅游产业作为国民经济战略支柱性产地位的确立，因此各级政府必须高度重视。然而在我国旅游法尚未正式出台之前，各地因结合旅游土地管理中存在的一些问题，多建言献策向上级部门反映，争取将其纳入到即将出台的旅游法子体系中，以法律的形式来规范乡村旅游土地利用，达到严格保护国家耕地和促进其它类型土地资源合理利用。
4．加大乡村土地利用监管力度
在乡村旅游开发过程中，国内普遍存在侵占农用耕地甚至一级保护耕地的情形，而广西山多地少，可利用耕地总量小。因此，更需要重视土地利用和监管，广西国土资源部门和旅游行政部门要加大检查和监管力度，畅通众建言、举报等渠道，对乡村旅游开发中土地利用情况及时突击检查和调研，对违法侵占土地行为及时制止并严厉惩处。促进实现“乡风文明、管理民主”的建设目标［11］。
（二）经营主体层面
开发商是乡村旅游土地征用的主体，因其主要投资建设者的身份，分享了乡村旅游开发的大部分利益，理应对乡村旅游周边环境和村民负责。
四川省旅游学校黄龙溪校区1．大面积征用土地时，必须考虑妥善安置村民的措施，并获得政府审批。景区征用庞大数量的土地，必然会造成部分农民丧失土地资源。如果景区不能拿出合理的措施安置，只是给予部分经济补偿，势必会造成没有经济来源的村民反对旅游开发，甚至做出阻止游客进入景区、破坏旅游资源和设施的异常举动。广西政府在鼓励开发商投资旅游业的同时，对于大面积征地行为，无论招商规模多大，对当地经济短期贡献多大，开发商必须提供协调和安置众生存能力的可行性措施，否则，此类的大规模土地征用应不予通过。
2．小面积征用土地时，必须建立合理公平的补偿标准，不能强制性土地流转。目前小规模征用土地行为，开展广泛的农家乐乡村旅游较为普遍。在南宁、桂林、柳州等城市郊区的农村，因市场增长快，已有规模不能满足增长需求，多数农家乐等个体经营者小规模占用土地行为。针对旅游用地中这种小规模隐形土地扭转也必须建立在公平合理的土地补偿基础上，不能刻意压低价格，更不能采取强制性手段转让土地，这样无疑会增加旅游地村民之间的矛盾，影响旅游开发大环境，最终不利于乡村旅游持续的发展，因此，村委会要协助和协调好小规模旅游用地的流转补偿，确保公正公平。
（三）其它层面
1．乡村土地利用评价层面，控制新增用地的科学、合理性。旅游用地是具有公益性和最有效益的用地，其单位产出在所有用地类型中是最高的［12］，广西耕地总量小，随着经济的发展，预留地也越
来越少，在乡村旅游景点和景区准备进行征地期间，特别是大规模征地时，应组成包括学界、行政部门、旅游公司和旅游研究部门在内的专家组团队对拟开发新增用地进行评价，分析其可能产生的经济效益和失去的生态效益及是否会破坏和影响景区核心吸引资源等。如果新增旅游用地只能带来部分经济效益，而严重破坏生态意义和景区外围旅游资源，评价团队则应予以否定，让乡村旅游景点停止继续征用土地。
2．加大村民监督。土地是村民赖以生存的生产资料，村民是土地经营权的直接所有者，乡村旅游景区征地和发展的任何阶段都离不开村民的支持和参与。且土地合理、高效的开发利用对增加村民收入和带动该村经济发展具有重要作用，村民理应自觉参与集体土地利用的监督。如果景区违反法律规定，触犯国家一级保护耕地及不考虑村民利益诉求，强制性低价让村民流转土地时，村民应该团结起来，收集相关证据，到有关部门反映情况，主动维护自身和国家的利益，制止违规占用乡村土地行为及乡村旅游开发中土地违规利用行为。
（下转第103页）
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