新冠肺炎疫情发⽣以来，城乡基层社区作为衔接国家与社会的治理系统，被迅速动员起来，成为疫情防控的第⼀线。但同时，“疫情是⼀⾯镜⼦”，反映出疫情防控中基层治理体系运⾏的短板和不⾜。 《国家治理》周刊撰⽂，深刻分析了疫情防控中的基层治理问题，并针对这些问题提出解决之道。
疫情防控中的基层治理问题
法治精神和思维未得到充分的遵从
昆明周边游玩景点推荐为应对疫情风险，各地进⼊战时应急秩序，地⽅政府依法依规出台了封闭社区、隔离处置、物流管理等限制性政策，获得⼴⼤民众的⽀持与配合。然⽽，在执⾏过程中，个别地⽅出现了“去隐私化”“⽅法极端化”“⾏为暴⼒化”“扩⼤化”等违法管理现象。
中国十大名校最新排名客观地讲，疫情所造成的⼼理恐慌以及防疫要求的压⼒传导，使得基层更加偏向严格、严厉的属地管控措施；⽽危机时期，上级放宽了对基层执法⾃由裁量权的边界，加强社会对违规⾏为的管束⼒度，这赋予基层更多、更宽泛的⾏使执法权空间。但是，个别地⽅缺乏对法律和国家政令的必要敬畏，出于机械刚性、“⼀⼑切”、简单粗暴的管理思维和⾏为⽅式，置基本法治精神于不顾，恣意妄为，采取地域歧视、过度限制通⾏、扣留物品、暴⼒管控等⾮理智的执法⼿段。
这些有损⼈格尊严保障、违背基本法治原则的执法⾏为，虽然出发点是保障应急状态下的疫情防控⼯作的顺利开展，但简单粗暴⾏为不仅影响到基层的政社关系，埋下社会⽭盾的隐患，甚⾄可能会造成社会冲突，⽽且在⼀定程度上损害了依法治国制度，伤害了民众对基层治理法治精神的信任基础。
疫情防控暴露出基层治理的能⼒短板
基层治理位于国家治理“末梢”，是国家治理的“最后⼀公⾥”。然⽽，受限于基层的地位和现有体制设计，抗击疫情中的基层治理存在⼀系列制度缺陷，也暴露出基层治理能⼒短板，影响到基层治理的有效性。
娲皇宫旅游攻略⾸先，权责关系不对等，权责分⽴，降低了基层对复杂治理环境的回应能⼒。尽管⾏政系统运⾏倡导简政放权原则，但基层运转的基本情形
是“事”与“权”的张⼒存在，表现为“有限权⼒，⽆限责任”“事权下沉，实权上移”，基层回应“⼀线”问题时被授权可动⽤的决定、执法、财政、资源、协调及考核权⼒⼗分有限，在发现问题与其解决问题的能⼒之间形成了缺⼝，影响反应和处置的快速性。同时，由于⾃下⽽上的信息传递系统狭窄，基层声⾳微弱，甚⾄有⼼⽆⼒，对来⾃⼀线问题性质识别、判定、裁决存在时滞性，使得本具属地信息优势的基层对复杂多变环境的适应和回应能⼒⽋缺。
其次，社区居民服务供给能⼒不⾜。⽬前社区防疫系统主要依靠⾃上⽽下的⾏政主导⽅式推动，在⼈⼒配置上主要依托社区⼯作者、⼲部下沉社区和社区党委、居委会动员党员志愿者的调集，其他治理主体参与协同治理并未得到有效跟进，社区社会组织亦没有充分发挥作⽤。这样情况下，⾯对来源多重、头绪繁多、压⼒繁重的⼯作任务，社区⼯作者千头万绪，精⼒分散，难以聚焦于服务功能。同时， 社区⼯作的职业化⽔平与精细化管理能⼒不⾼，社区⼯作者难以获得物质激励与⼼理认同等，也是造成社区服务供给能⼒偏差的重要因素。
最后，依赖技术治理，技术⼯具使⽤表⾯化，忽视线下实质性社区互动及众⼯作能⼒。技术⼯具需要服务于为居民分忧解决问题，有效动员、联系、组织居民，形成社区治理合⼒的⽬标，⽽⾮追求⼯具本⾝的⽬的。但是，⼀些社区技术⼯具使⽤的⽬标被置换，社区⽹格和数字平台仅限于上报数据和问题，满⾜于⾃⾝被考核要求的⼯作量，⽽不是运⽤社区⼈际⽹络，扎实地做好联系与服务众的细微⼯作，构筑有韧性的社区⾃我管理和协同治理的平台，这使得基层治理偏离社区内涵式发展的轨道，造成基层⼯作脱实向虚，“内卷化”成为形式主义。
形式主义问题困扰基层治理
党和政府始终如⼀地反对官僚主义、形式主义作风，反思形式主义带来的危害。然⽽，在疫情防控过程中，基层依然遭遇到形形⾊⾊的形式主义问题。最让基层⼯作⼈员头痛不已的恐属“表格抗疫”，统计、填写、上报“三板斧”。在征询信息过程中因要求的⼝径不同，致使相当多的数据重复填写，同⼀数据重复性填报问题较为严重；⽽个别基层⼲部理想信念淡漠，为规避⽭盾，罔顾事实，采取机会主义⾏为，瞒报漏报，推诿责任，加剧了基层形式主义问题。
形式主义顽疾给基层带来沉重的压⼒，使基层偏离解决问题的⼯作重点，也让基层⼯作⼈员疲于奔命，
苦不堪⾔。形式主义核⼼特点是隐匿性，更有甚者以遵循公共利益和遵守规章制度为名，“⼀⼑切”，脱离实际；兴官僚做派，做表⾯⽂章；遇事推诿，政绩观扭曲；唯上⽽不唯实，等等。这不仅损害基层⼯作实事求是、脚踏实地、真抓务实的价值导向，还逐步侵蚀着基层⼲部积极性、主动性与责任担当意识。
社区疫情防控基本上依靠⾏政动员模式推动，依赖于基层⼲部和社区⼯作者，这反过来衬托了社区⾃治秩序的⽆⼒，社区居民⾃我管理、⾃我服务、⾃我教育的精神、意愿和能⼒偏弱，参与治理的意识普遍不强。在现实中，我们看到，只有⼀部分社区党委、居委会、业主委员会、物业公司积极⾏动，盘点社区居民实际困难，对接居民需求，发动社区志愿者，⾃谋⽅法获取稀缺物资，组织了较为有效的社区⾃救，⽽许多社区都少有实质性的社区防疫参与，仅是依循⾏政管理办法。
居民参与及⾃主治理意识不⾜，是基层长期没有突破的瓶颈问题。⽬前，社区治理处于⽐较严重的⾏政化状态，社区常常被作为基层治理的基本⾏政单元，居委会及社区⼯作者⾓⾊地位尴尬，从属于政府科层组织，其⼯作职责主要是承担科层组织下达和派发的⼯作事务，但同时其所获得的赋
社区居民⾃治组织⾓⾊转⾝困难，难以将主要精⼒投放到关注社区共同体的治理问题及权和授权极为有限。这种社区治理的权⼒结构，使得社区居民⾃治组织⾓⾊转⾝困难，难以将主要精⼒投放到关注
社区共同体的治理问题及其涉及的利益，运⽤创设议题、协商议事、社会组织创投、邻⾥互动等⼯具，组织居民参与社区⾃主治理等治理活动之中。不推动社区⾃主治
溧阳南山竹海其涉及的利益
理，就⽆法摆脱基层治理中居民主体观念、个体责任与共同体规则意识淡薄，政府⼤包⼤揽、基层⼲部被质疑⼜⽆⼒应对的循环往复状态。
疫情防控常态下，
如何提升基层治理能⼒？
检视疫情防控中基层治理暴露的主要问题，⽬的在于反思治理的得失，从国家治理体系和治理能⼒现代化的⾼度，认识国家治理制度设计对于基层治理改⾰的重要性。在后疫情时代，应通过进⼀步赋权、分权的基层治理体制机制改⾰，加强基层治理对社会需求的回应性，激发社区治理的⾃治活⼒，有效动员居民参与，增进居民主体性观念，全⾯提升我国基层治理的效能。
强化基层执法的法律底线意识与法治思维
反思疫情防控时期偏离法治轨道的执法现象及其产⽣机理，更加凸显国家治理加强法治建设，彰显法治思维的重要性与紧迫性。提升基层治理⾏政执法法治化⽔平，更是⼀项任重道远的艰巨任务。
⼀⽅⾯它要求基层执法者⾯对相对⼈遵循以事实为依据、以法律为准绳、⼀视同仁的基本法律精神，遵从合法合规和正当程序的执法原则，不断增进执法⾏为的规范程度，提⾼基层执法的公正性。
另⼀⽅⾯它要求执法者建⽴基本权利观念的伦理排序。作为对⾏政相对⼈⾏为主体实施法律裁决的基层执法，其倚重倚轻的⾏为选择和对公正性的价值评判，实际上折射出执法者在多价值冲突中的伦理观念排序，反映出执法者在依法合规基础上把握执法合理性的能⼒，这涉及到对⾏政相对⼈权利的观念及其认知，包括隐私权利、⼈格尊严权利、免于歧视权利等价值的尊重，包括对⾏为基于善恶动机的判断，包括⽤⼈性化的⽅式处理纠纷问题。
平衡⾃上⽽下推动与⾃下⽽上创新的关系
疫情防控⾮常时期，主要依靠党和政府⾃上⽽下的管理决断、⼯作指导、任务分配、资源整合形成集中统⼀、快速有⼒的⽬标和⾏动。但同时，各地情势的差异化以及治理问题的独特性，⼜势必要求各地根据⾃⾝状况，选择适应⾃⾝需要的灵活性施策⽅案，以提⾼针对性解决问题的能⼒，这就必然要求经由授权和分权，增进⾃下⽽上的⾃主性创新能⼒。
对于基层治理⽽⾔，⾃下⽽上的创造性在于充分认同基层了解问题事实、掌握⼀线信息并拥有社会⽹络资源的优势；重在关注基层发现并提出的问题，倾听基层的倡议和建议，将重要问题吸纳到政策制定实施过程之中。另外，还应⾃上⽽下地⿎励基层探索和实验，激发基层发现问题和解决问题的主动性，容忍探索中⾮主观恶意的错误。只有⾃上⽽下与⾃下⽽上的治理协⼒，才能使基层治理“⼀⼑切”、“形式主义”、被动作为甚⾄不作为等问题得以改观。
以深化⾏政体制改⾰，破解基层治理“条块⽭盾”及“碎⽚化”问题
基层是国家治理体系中最低层的属地管理组织，处于条与块管理的交汇点上，承担着条线下沉与属地所有的多重管理事务，由此产⽣责权分⽴以及诸多形式主义问题。克服基层治理的体制性⽭盾，需要不断深化国家⾏政管理体制和机制改⾰，更进⼀步合理配置⾏政组织的职能、权⼒、责任、资源，从制度上保证责权匹配相称。
⼀⽅⾯，通过⼤部制、“放管服”等简政放权改⾰，理顺并整合管理职能，在纵向层级上更加清晰基层治理的服务主责和履职边界，界定区县、街乡、社区的责任关系，逐步⾛向法定化的权责配置；另⼀⽅⾯，运⽤联动协同治理机制，应⽤⼤数据和“互联⽹+”的技术优势，整合治理资源，分享信息，建⽴跨部门、跨层级的协同治理渠道，避免基层治理的多头、重复管理的弊端，提⾼基层治理的效能。
以党建引领为⽀点，撬动并发展社区居民的⾃主治理
在党建引领下，运⽤社区得天独厚的社会关系⽹络，将社区多元的治理主体有效动员和组织起来，推动居民参与到社区问题解决和社区事务管理之中，防⽌社区⾼度“⾏政化”与“悬浮化”，增强社区⾃主管理的能⼒，是构建社区共同体共建、共治、共享的基本⽅向与重⼤任务。
在治理模式上，⼀些社区探索出党建引领的治理模式，通过党的基层组织建设与社区社会功能重建⽬标相互交织的路径，撬动、组织社区治理⼒量，推进社区协商共治机制的形成。在治理途径上，社区挖掘带动居民的积极分⼦资源，利⽤线上线下渠道征集、倾听意见，搭建需求表达和协商议事的平台，最终达成社区议事规则与居民公约，激活社区的⾃治能⼒。
云水谣古镇门票改善基层⼯作⼈员的压⼒环境，释放多层次的激励措施
基层治理制度运⾏最终需要“⼈”的⾏动及其执⾏能⼒，缺失“⼈”的动⼒和责任感，都可能使制度“饮鸩⽌渴”。基层⼯作⼈员处于“上⾯千条线，下⾯⼀根针”，同时对民众诉求“有求必应”的⼯作场景之中。⾼强度⼯作压⼒、多维度考核要求、监督⼒度加强、职业发展进路狭窄等多重因素，既强化了基层⼯作⼈员竞争性，也造成了他们职业倦怠，如动⼒不⾜和枯竭感等等，影响队伍的稳定性和进取⼼。
因此，在加强责任约束、伦理教育的同时，党和政府也需要给予这⽀队伍多⽅⾯、多层次的关怀和激励，为其提供良好的从业环境。除资源下沉、福利改善和职业空间拓展，可采⽤的激励⼯具还包括：在法律范围内更多授权，⿎励基层针对现实问题的管理创新⾏为；建⽴有效容错机制，让基层⼯作⼈员敢⼲事、⼲成事；肯定、认同基层⼯作⼈员的付出，增进信任；以及增加基层⼯作⼈员在职培训的机会，等等。吕梁市
上⽂略有删减
来源 |《国家治理》周刊2020年5⽉ 丁
原⽂标题 | 抗击疫情中基层治理问题检视（有删节）
作者 | 中国⼈民⼤学公共管理学院教授、国家战略与发展研究院研究员 孙柏瑛
原⽂责编 | 贺胜兰 蔡圣楠
