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□晁西倩摘要：近年来，龙泉驿区认真践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，按照成都加快城市东进的决策部署和公园城市示范区建设的总体要扎基于良好的生态本底、人文历史、区位优势，通过发展特民宿产业带动全域乡村旅游，打通绿水青山和金山银山转化通道，初步走出一条生态美、产业兴、百姓富的可持续发展之路。作者通过对龙泉驿区乡村民宿产业进行深度调研，分析了产业规划引领、市场监督管理、晶牌发展引领、配套设施建设等面临的问题，在此基础上，借鉴国内先进地区发展经验，提出对策建议，探究龙泉驿区乡村民宿产业高质量发展路径。 关键字：民宿；乡村旅游；产业发展
作者简介：晁西倩，中共成都市龙泉驿区委党校教师，主要研究方向为党建、乡村治理。(四川成都, 610100)
中图分类号:F592.7；F719.2文献标识码:A文章编号:1008-679(2021)01-0085-06
践行新发展理念的公园城市示范区建设是成都一、成都市龙泉驿区乡村民宿发展基本情况
面向未来的重大历史性机遇，也是全市上下共同使命和重大任务。作为成都优化城市空间布局、重塑产业经济地理的重要抓手，龙泉山城市森林公园建设不仅是成都践行生态优先、绿发展理念的重大决策部署，更是成都公园城市示范区建设中浓墨重彩的一笔。按照“世界级品质的城市绿心，国际化的城市会客厅、市民游客喜爱的生态乐园”目标定位，龙泉山将建设成承载国际高端服务业、国际旅游目的地、城市休闲游憩的国际化城市森林公园。
2018年以来，龙泉驿区抢抓龙泉山城市森林公园建设机遇，以乡村民宿带动全域乡村旅游，推动生态价值转化为经济价值取得了一定成效，民宿产业已成为助推区域发展的绿驱动。2021年，第31届世界大学生夏季运动会将在成都举办，龙泉驿作为承担大运会开、闭幕式及重要赛事的举办地，其乡村民宿建设不仅将成为大运会时公园城市示范区在全球亮出的一张生态名片，也将为公园城市的乡村表达提供可供复制推广的案例。
近几年来，基于良好的生态本底、人文历史、区位优势，龙泉驿乡村民宿产业发展迎来了爆发式增长，市场规模持续壮大。截至目前，全区共有民宿等新业态30家，主要依托国家4A级旅游景区洛带古镇、桃花故里和蔚然花海自发而建，属于典型的景区依托型民宿。全区乡村民宿房价介于288-880元/晚之间，平均房价约480元/晚，平均入住率为35%02019年民宿等新业态游客接待量33万人次，经营收入超过1600万元，近几年已推动实现龙泉山乡村旅游年均总收入达1.4亿元。以民宿产业为支撑进行产业转型升级的龙泉山脉片区也成为了东部新区第一“网红打卡地”，成都市旅游人向东走、上山
游的消费激情再次被点燃。
二、成都市龙泉驿区发展乡村民宿产业的机遇和独特优势
(—)东进时势千载难逢
中央提出大力推动成渝地区双城经济圈建设并上升为国家战略，赋予了龙泉驿区发展新机遇。按
中共成都市委党校学报2021年第1期
照“公园城市示范区”建设要求，基于2021年世界 大学生运动会契机，龙泉驿区坚持谋赛谋城谋业有
机统一，加快建设东安新城、推进城市有机更新, 推动城市形态整体转型，整体构建人城境业和谐统 —的大美公园城市形态。作为全球最大的龙泉山城 市森林公园，占地1275平方公里，将建设成为世界 级品质的城市绿心、国际化的城市会客厅、市民游
客喜爱的生态乐园，绿水青山的生态价值、诗意栖 居的美学价值将进一步彰显，一山连两翼的战略地
位日益凸显。
（二） 生态资源禀赋优良
龙泉山是绿发展聚宝盆，山势平缓有度、错 落有致，是朝看日出晚赏霞的好去处，天气晴好时 坐山揽城，“窗含西岭千秋雪”意境尽收眼底。龙泉 山城市森林公园花海林麓段（龙泉段）占地285平
方公里，森林覆盖率超过82%, 2019年空气优良天 数达到303天、占比83%。辖区规划32平方公里的“中 央生态绿心”，作为“千年之田”和通风廊道，源源
不断为成都中心城区输送新鲜空气。龙泉湖、百工 堰错落山间，东风渠、驿马河逶迤蜿蜒。山体秀美、
河湖清澈、空气清新的生态本底，为民宿业发展提 供了生态空间和绿保障。
厦门鼓浪屿地图全图
（三） 区位优势得天独厚
龙泉山是离成都市中心最近的一座山体，距离
天府广场38公里。龙泉驿区距双流国际机场20公里、
天府国际机场40公里，北连蓉欧快铁起点站，东接 宜宾、泸州、重庆长江出海港，东西城市轴线穿境 而过，规划建设地铁7条，建成开通2条，厦蓉高速、
成简快速、318国道、万茶路、美满路绿道纵横交织
形成外联内畅的交通网络体系，交通区位优势得天 独厚。
三、成都市龙泉驿区乡村民宿产业发展存在的主
要问题
龙泉驿区以特民宿带动全域乡村旅游、转化
生态价值取得了一定成效，但在快速发展的同时, 也面临着许多困难和挑战。
（一）规划引领有待加强
1.产业规划缺位。从全区层面来讲，缺乏对乡
村民宿发展的顶层设计、总体规划、目标定位。由 于没有明确的发展规划，社会资本与当地农民受市
场需求引导，自发投资建设，缺乏对整体性公共服 务设施配套和生态环境优化美化进行统筹谋划。民
宿之间地处分散，各自为阵，难以形成合力，无序
发展不利于实现龙泉驿区民宿品牌引领与品质提升。
2•用地瓶颈制约较大。在调研走访中，龙泉山 发展乡村民宿的主要瓶颈在于土地问题。利用村民
宅基地上发展民宿，民宿业主在原有农房的基础上 进行装修、改造是可以的，但不能超标扩建，而原
有农房接待能力毕竟有限；同时因农房周围都是农田 或林地，按照规定这些土地要严格管控，相关项目
配套用地也难以保障。
3.行业标准引导不够。由于缺少具体标准引导， 区内民宿产品参差不齐，产品品质差距极大，有的
甚至不能满足消费者的基本需求。在民宿项目建设 和改造上，缺乏前瞻性指导，远期、中期和近期规
划尚不明确，对于“房屋怎样改，改成什么样”等 改扩建标准尚无明确的指导意见。
（二）行业监管亟待优化
民宿作为一种新业态，在快速发展的时期突破
了一些部门的现有规定，但新的管理制度没有及时 跟上。
1•缺乏法律法规支撑。乡村民宿作为一种新型 的住宿业态，从功能共性上讲，与宾馆、酒店并没
有什么不同，从属性上来讲，民宿可能一部分属于
民用住宅性质。民宿本身也属于特种经营行业，与 旅馆业内容近似，虽然《中华人民共和国旅游法》 第46条规定，国家鼓励城乡居民利用自有住宅开展
旅游接待活动，赋予了对民宿业态的许可，但是并
不能按照《中华人民共和国旅游法》和《旅馆业治 安管理办法》管理，现行《成都市社会旅馆管理办
法》不适用于乡村民宿监督管理，2020年4月，《成
都市旅游民宿建设管理服务规范（征求意见稿）》发
布，但至今也未出台正式文件。乡村民宿的注册登记、 行政审批没有专门的法律法规作为支撑，导致经营
的合法性和规范化管理存在争议。据调研，区内的 乡村民宿大部分是租用农房改建而来，区住建局规
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CHENGDU
定，300平方米以下的农房自行管理，这导致对民宿的房屋安全问题缺乏有效监管。由于缺乏法律法规支持，龙泉山民宿普遍缺乏消防许可、特种行业许可等证照，大量民宿存在“无证经营”。
2.监管主体不明确。乡村民宿监管涉及到国土、住建、农林、文旅、税务、公安、消防等多个部门。部门之间都属于政府的平级职能部门，不存在隶属关系，在实际操作之中出现沟通协调困难，各监管主体之间难以形成联合监管机制。在调研中发现，针对这种新业态，由于权责隶属关系不清，监管中容易产生监管脱节、交叉管理、监管效率低下等问题。
3.监管难度大。调研发现，区内乡村民宿租期—般在15_20年，租期短、风险较大、不稳定性高，容易与农户产生纠纷。由于民宿业主没有产权、龙泉驿的土地溢价率高，而民宿行业是重资产投入，在国内屡屡出现农户违约情况下，部门民宿业主存在不敢投、不敢多投的心理，一定程度上制约了民宿业的发展。
（三）品牌培育发展不足
文化和旅游部2019年7月3日发布的《旅游民宿基本要求与评价》中明确要求民宿应参与地方优秀文化
传承、保护与推广，引导游客体验地方文化。龙泉驿区有深厚的历史文化底蕴，但与民宿的融合还不够突出。
1.品牌效应不够凸显。龙泉山乡村民宿呈现星星点缀式“小而散”的发展特点，整个山上产业项目的整体包装、IP打造、营销尚缺系统化、专业化策划，整体形象定位有待转变，全季、全时、全域的消费场景还未形成。
2.业态品质不高，缺乏文化内涵。现阶段，龙泉驿民宿多处于模仿市场上比较成熟的知名民宿阶段，民宿发展同质化化较为严重，注重外在形式，缺少文化内涵、精品化产品较少。另外，据实地走访，作为民宿发展初级形式的农家乐，在龙泉山存量较多。由于经营混乱、季节性明显、环境卫生情况较差等问题，严重影响了龙泉山旅游业态的整体品质。
3.特体验不足。在调研中发现，民宿客源相对单一，以回头客为主。主要原因是龙泉驿区乡村民宿整体存在业态单一、产品不丰富等短板问题。大多数民宿仅提供住宿、餐饮服务，游客除了欣赏龙泉山田园自然风光外，娱乐、健身、手工艺等体验性项目参与度较低。
（四）配套设施急需完善
1.基础设施没有跟上。随着民宿业的快速发展，原有的基础设施难以满足民宿业的发展需要。据民宿
业主普遍反映，山区电力、用水、天然气等供给仍有不足，高峰时段仍存在断水、断电的现象。大部门民宿仍然没有用上天然气，民宿业主极度渴望用上安全、方便、绿、经济的管道天然气。有的民宿地处偏僻，山体坡度较陡，交通道路不便。
2.社会服务体系不完善。龙泉山上民宿周边环境不成熟，区域内也没有配套的医疗卫生室和生活便利店，旅游厕所、自驾游驿站、旅游交通标识牌、停车场等供给不足。山泉镇一共就两个停车场，100来个车位，都在桃花故里景区，以至于节假日就常常遇到停车难的问题。
3.产业链条不完整，乡村民宿为旅游者提供住宿、餐饮、休闲娱乐、文化体验，是促进乡村旅游转型升级的有力抓手，是丰富旅游产品供给的重要领域。调研中发现，龙泉驿民宿产业链上下游集约化不足，供给短板多，业态缺失和运营低效，农商文旅体融合不高。
四、国内先进地区乡村民宿发展经验借鉴
近年来，乡村民宿取得飞速发展，国内一些发达地区，尤其是长三角、珠三角等地形成了各具特的经验做法，为成都市龙泉驿区推动乡村民宿高质量发展提供了参考借鉴。
（一）浙江省德清县
浙江德清县莫干山民宿，是中国乡村民宿经济发展的先锋。根据数据统计，目前莫干山镇的民宿已有
700多家。已步入规范有序发展阶段，其做法为：一是科学规划布局。德清县坚持高起点定位，把旅游业作为县域经济转型的引领产业，将民宿经济纳入全县旅游总体规划和旅游专项规划，编制民宿旅游项目专项规划，明确产业发展定位、空间、时序，形成可持续发展格局。二是规范政策引领。出
中共成都市委党校学报2021年第1期固
湖南新化天气预报
台县级民宿等级划分标准《乡村民宿服务质量等级 划分与评定》、《德清县民宿管理办法》、《德清县“民
宿”治安消防管理暂行规定》，推动消防安全自主管 理、自律管理。充分整合盘活旧村委、旧厂房、旧 校舍等闲置资产，推进有条件的旧房改建民宿。三
是完善旅游配套设施。德清县全力推进环莫干山异 域风情观光线和莫干山国际休闲度假区建设，将区
域民宿连线成片，有效营造全域旅游度假氛围。通 过建设户外运动体验中心、慢生活示范区、自行车
绿道等旅游配套项目，有效延长旅游时间，促进游 客消费。［1］四是突出特文化品牌。注重文化嵌入,
最近适合去旅游的地方引入不同地域的“洋”文化，设计风格突出文艺个性,
同时保留原生态的乡土气息，注重低碳环保，深入 体现返璞归真的理念。
（二） 苏州市吴中区
江苏省民宿业发展呈现出爆发式增长的势头，以 环太湖地苏州吴中区最具有典型代表性。其主要做经济型连锁酒店品牌
法：一是出台相关政策促进农家乐转型发展。出台（关 于促进农家乐全面提升发展的若干意见》、《吴中区
农家乐发展规划》、《关于促进吴中区旅游民宿规范 发展的实施办法》，对农家乐高质量发展给予政策支
持，引导民宿集聚化、特化发展。二是创新民宿 管理机制。创新实行联合会办制度和备案登记制度。 由该区旅游局牵头会同消防、公安、环保等16家单
位派人集中合署办公，并实行“一站式”服务，为 符合相关规定的旅游民宿发放备案登记证。三是拓 宽渠道加强营销。线上线下同步推广，组织区内各 涉旅企业赴上海、南京等地开展乡村旅游民宿推介
活动。通过民宿与OTA 平台、旅行社、媒体等的沟 通和聚焦，共同营造一个集策划、宣传、销售于一体、
互融互连的生态链，促成吴中旅游民宿的跨越式 发展。四是设立专项资金和奖补资金。出台民宿奖 励政策，对规范经营和获得精品民宿称号的经营单
位实行奖励。
（三） 广州市增城区
广州乡村民宿起步于增城区，区委、区政府大 力培育并联合企业、农户共同打造民宿旅游品牌—— “万家旅舍”已成为国内知名的乡村旅游品牌，是民
宿行业发展的一个样板。［2］其做法为：一是加强规 划引导。出台《增城区民宿开办指引（试行）》，成
立了旅游产业发展协调工作领导小组、广州增城万
家旅舍管理有限公司，通过政府规划、部门联动、 企业牵头、众参与、政策扶持等多项措施，破解 发展难题。二是注重品牌打造。实施统一品牌与个
别品牌策略，增强对外辨识度，打造不同个性民宿。
将派潭镇发展的民宿纳入“万家旅舍”产品体系,
并进行挂牌，实现统一LOGO 、统一管理、统一营销。 三是创新民宿发展模式。鼓励打造“景区+民宿”“文
化+民宿” “美食+民宿”等各具特的优质民宿。 四是闲置房升级改造。深入开展村内村民、村集体
的闲置房资源调查与登记工作，根据市场需求有规 划、分时序地针对符合条件的闲置房进行“万家旅舍”
仙居天气
修缮、装修、改建等。五是建立“万家旅舍”电商平 台。通过推广销售民宿、门票、土特产、定制旅游
线路等类型的产品，扩大销售渠道，构建“云营销+ 微店”智慧旅游基础支撑体系。
五、成都市龙泉驿区乡村民宿高质量发展的对
策思考
确立“东有莫干山、西有龙泉山”的国内著名 民宿聚集区发展目标，充分挖掘优势、高位谋划,
打响“天府桃花源”区域品牌，推动全区乡村民宿 高质量发展。
（一）科学规划引领，强化政策导向
1•明确民宿产业发展规划。借鉴浙江、广州等
地做法，建议由文旅局牵头、农业农村局、规资局 参与、各乡镇配合，聘请专业团队，梳理整合资源, 编制《龙泉驿区民宿产业发展专项规划》。对接乡
村振兴发展和龙泉山城市森林公园建设等上位规划, 依托桃花故里和洛带古镇4A 景区资源禀赋，明确民 宿产业发展目标定位、基本原则、空间布局、实践
路径、保障措施。鼓励民宿发展核心区所在山泉镇 因地制宜编制民宿发展专项规划，凝练特，集聚
发展，形成民宿聚落。加强对民宿项目规划设计的
指导和服务，科学规划引领民宿产业健康有序发展。
2.探索开发“公司+村集体+农户”运营模式。 探索建立政府主导下的“公司+村集体+农户”的
JOURNAL OF THE PARTY SCHOOL OF CPC
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运营模式：引进专业化的运营公司对发展态势较好的山泉镇民宿区域进行统一开发、运营、管理和推广，农户以土地、房屋、农家乐等入股组建合作社、集体资产管理公司等方式，与专业运营公司合作，形成全民入股、联合投资等多样化的模式。项目收益实行专业运营公司、村集体经济组织按比例分红，村民收入按村集体经济组织股份分红，同时享有土地租金和务工等多项财产性收入，实现利益共享，凝聚发展合力。
3.梯度推进形成民宿聚落。通过对以桃花故里景区为核心的民宿项目“起步区”进行整体规划打造，加强重点扶持和精心指导，以爆款单品为核心集聚—批优质的民宿项目，打造精品民宿核心区，逐渐辐射带动联合村、美满村、桃源村、花果村四个民宿组团。实现以点带面、以点带线，多点联动打通全域旅游，形成有影响力的产业集，壮大民宿产业生态圈。
4.推动农家乐的提档升级。借鉴苏州市吴中区的经验，出台《关于促进农家乐全面提升发展的若干意见》。成立农家乐升级服务专班，坚持合规、自愿、有序的原则，积极引导区域100余家传统农家乐
提档升级为乡村民宿，有序盘活存量。由服务专班提供规划设计、改造标准、对外营销、接待安排、定价收费和培训管理等专业支持，推动空间分散向产业集聚转变，走出集聚发展的新路子。
（二）完善工作机制，加强规范管理
1•制定出台《龙泉驿区乡村民宿管理办法》。联合相关部门、民宿业主、行业协会制定切实可行的全区民宿发展管理办法，明确民宿发展用地审批、规划建设、消防安全、治安管理、食品安全、环保等要求。成立龙泉驿民宿发展协调工作领导小组，具体由文旅、农业农村、公安、应急、消防、环保、卫健、住建、市场监管等部门组成。厘清职能职责，明确监管主体、职权和程序。协调小组负责民宿发展过程中重大事项的决策及管理过程中涉及全局性、政策性问题的协调和处置，组织开展联合执法和日常管理的指导督查。131
2.建立乡村民宿联席审批颁证制度。由于民宿区域、设施、配套、人员等等的特殊性，审批要件和举办条件难以完全匹配，需要针对这一新兴业态制定的审批办法，使之合法合规。借鉴浙江、苏州等地做法，建议成立由文旅、市场监管、公安、消防、住建、卫健、环保等部门组成的联合审批小组，由文旅局牵头，联合受理、联合审查、联合踏勘、一站式审批，促进民宿持续健康发展。
3.成立区级民宿行业协会。鼓励支持行业协会加强自我管理与监督，发挥协会的自律作用，力口强区内民宿行业的自我监督与自我管理。建立一户一档的诚信档案，与民宿经营者签订责任协议，定期组
织开展民宿经营者及从业人员信用评价，对民宿服务进行等级评定，并实行黑名单制度，通过惩处与淘汰机制，促进民宿产业良性发展。协会遇见自身难以解决的问题时，可上报所属乡镇及有关部门。以乡镇为单位，由乡镇政府对辖区内民宿日常运营进行监督管理，及时发现问题并上报文旅局，文旅局统筹协调监督管理工作，定期组织有关部门进行联合执法，有关部门在相应的职责范围内对民宿的经营行为进行监督。
4.制定合理的扶持政策。出台相关扶持措施，通过星级评定补贴、贴息贷款、税费优惠、危房安置等形式，有效保障推进民宿业的发展。
（三）打造特品牌，增强区域影响力
1.打造区域品牌。明确政府联合企业、农户共同培育打造民宿旅游品牌的发展思路。［4］龙泉驿区是著名的花果之乡、全国三大水蜜桃基地之一，素有“四时花不断，八节佳果香”的美誉。立足西南地区超级民宿IP的目标定位，打造以极具特的“桃”文化为代表的文化艺术民宿IP。通过龙泉山花果节庆、龙泉山运动赛事等特活动、登山露营、“桃花源”摄影、“最美休闲生活空间”评选等旅游营销活动，联合流量担当强化品牌营销。
2.深挖地域文化。地域特是民宿吸引游客的关键和保障，要充分挖掘体现汽车文化、客家文化、古驿文化、石经寺的佛文化等有龙泉特的文化符号。从民宿主题规划、建筑风格、文创产品、活动体
验等方面开创独居特风格的民宿，给予游客更
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