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束河古镇和大研古镇百年历程和基本经验
王连花
（中共湖南省委党校〔湖南行政学院〕 党史教研部，湖南 长沙 410006）
摘 要：在中国共产党百年发展历程中，各种疫病的暴发严重威胁人民众的生命安全和身体健康。从局部执政时期整合资源防控疫情的探索，到社会主义革命和建设时期疫情防控事业的奠基，从改革开放和社会主义现代化建设新时期疫情防控工作的变革，到中国特社会主义新时代疫情防控工作的创新性发展，中国共产党不断加强疫情防控体系建设，提升疫情防控能力，带领广大人民一次又一次打赢了疫情防控攻坚战。百年来中国共产党防控疫情的基本经验是，始终坚持党的集中统一领导，始终践行为人民服务的根本宗旨，始终致力于组织的整体性和制度的协调性，始终坚持科学有效的路线方法。 关键词：中国共产党；疫情防控；疫情防控体系；疫情防控能力
在中国共产党百年发展历程中，天花、猩红热、、鼠疫、“非典”等多种疫病曾阶段性、地区性暴发，
严重威胁疫区人民的生命安全和身体健康。为满足人民的生命健康诉求，中国共产党紧紧依靠人民众，充分整合医疗、组织、资金、人力等各种资源，有效地预防和控制了疫情。在目前新冠肺炎疫情防控形势依然严峻的情况下，回顾百年来中国共产党疫情防控史，梳理其历程、凸显其成就、总结其经验，可以以史为鉴、稽古振今。
一、局部执政时期整合资源防控疫情的探索
辽宁沈阳又发现一例吗今天局部执政时期，主要是指中华苏维埃共和国临时中央政府时期和中华民国陕甘宁边区政府时期。这一时期，多种疫病曾在中国共产党执政地区流行，给革命政权带来了严峻挑战。面对此种情况，中国共产党从无到有，从自发到自觉，创建疫情防控机构，探索建立疫情防控制度，发动疫情防控运动，致力疫情防控宣传，收到了良好效果。
中图分类号：
文献标识码：
文章编号：
D23A 1674-0955（2022）01-0067-12
：2021-08-22
：本文系国家社会科学基金项目“改革开放40年党的乡村治理思想与实践研究”（项目编号：18CDJ018）的阶段性成果。：王连花，女，湖南衡南人，中共湖南省委党校（湖南行政学院）党史教研部副教授。
收稿日期基金项目作者简介
20世纪三四十年代，在中国的部分地区，几乎每年都有鼠疫、白喉等传染病流行。《江西省苏维埃报告》描述了江西疫情肆虐的场景：“有时什么地方瘟疫发生就蔓延一村庄到数村庄，甚至遍地皆是。”公略县“近来瘟疫发生而死亡者一千一百六十七人”；宁都县“数月中发生了痢疾，被传染者有一千三百余人，固村闵原东山坝等区，因病而死者一百余人”；赣县“时而发生瘟疫痢疾，如白路良口清溪三区死亡极多”。[1]63，64由于疫情严重，“有的村庄，简直没有人弄饭吃，死人亦无人掩埋。玉山、上饶的禾，有十分之六在田里烂，无人收割”。[2]3981932年初，富田一带暴发传染病，“甚至一天死60人左右”，受传染者多则1—2天，少则几小时即丧命。[3]而在陕甘宁边区，流行过天花、伤寒、痢疾、鼠疫等烈性传染病。曾担任陕甘宁边区医院院长的欧阳竞回忆说，“边区所流行的疾病是‘出水’（
伤寒）、‘出斑’（斑疹伤寒）与回归热、痢疾等，还有地方病如吐黄水病（克山病）等”。[4]到访延安的美国记者记录道，“延安是今日世界不多几个流行鼠疫的地方之一”，“不时在延安流行的，还有天花、伤寒、红疹、痢疾等疾病”。[5]78，79
这些疫病暴发后，传染很快，极难控制，人畜死亡率很高，对革命政权的生存和发展造成严重威胁。中国共产党坚持全心全意为人民服务的宗旨，着重从以下几个方面着手，整合资源，防控疫情。
红军初创时期，医疗卫生组织体系并不完善，卫生防疫工作由政治机关兼管，后勤部门协助。1931年11月，中华苏维埃共和国临时中央政府成立，在内务人民委员会下设立卫生局，负责传染病防治等医疗卫生工作。各省内务部设卫生科，县、市、区均设卫生科长。在军队中，中央革命军事委员会下设总军医处（后改名为卫生部），总揽全军医疗卫生工作。方面军、军团和师建立卫生部，团建立卫生队，连配卫生员。这样，无论是在政府中还是在军队中，都建立起了自上而下的医疗卫生组织体系。不过，这个组织体系功能庞杂，尚未辟出专门机构负责防疫。直到1932年初，中央苏区暴发了一次严重疫情。为迅速控制疫情，1月12日，临时中央政府人民委员会第四次常委会决定“举行全苏区防疫卫生运动”，[1]35相关办法和条例由军委总
军医处拟定。6月，人民委员会制定《内务部的暂行组织纲要》，对内务部的机构设置及职能进行调
整，要求内务部下设卫生管理局，以“管理医院，预防和制止瘟疫与传染病，注意公共卫生”等为主要职责，在省、县、区苏维埃政府内务部设卫生科。至此，中央苏区的专门防疫机构体系建立起来。1934年3月，中央防疫委员会成立，进一步加强了对防疫工作的领导。红军长征时期，军队中的卫生防疫机构体系仍发挥作用，防疫工作统一归中央革命军事委员会卫生部管辖。红军长征途中缺医少药，
“要保持部队旺盛的战斗力，唯一的办法是抓好卫生防疫工作”，譬如“消灭蚊子，防止疟疾”，“灭虱子，防止传染斑疹伤寒”，防痢疾等。[1]508中央红军到达陕北后，在相当一段时间内都沿用了这种体制。1937年陕甘宁边区建立后，卫生机构分属三个系统，即中共中央系统（由中央卫生处领导）、中央军委系统（由军委总卫生部领导）、边区政府系统（由民政厅卫生处领导），但前期没有专门机构承担防疫职责。几次疫情的暴发，要求必须成立统一的防疫领导机关。1940年春，由中央组织部副部长李富春等人发起，延安各界组织筹备防疫委员会。5月26日，延安防疫委员会成立，李富春为主任。1941年，边区政府民政厅卫生处下设防疫委员会。1942年三四月间，宁夏、绥远等地发生鼠疫，为防止鼠疫传入边区，边区政府决定进一步成立陕甘宁边区防疫总委员会。4月28日，陕甘宁边区防疫委员会成立，公推傅连暲、李志中等5人为常委。5月13日，边区防疫委员会召开第二次会议，讨论了《防疫委员会组织条例》《预防管理传染病条例》的草案及工作计划，明确规定“延安市四十华里内之防疫工作，由本会直接领导，分东、南、北及西北四个防疫区，各区得设防疫分区委员会”，在区、
乡、村设立防疫小组。[6]283自上而下的、专门的防疫机构体系的建立，为陕甘宁边区的疫情防控奠定了坚实基础。
（二）颁布一系列疫情防控法规文件
通过法规文件强调防疫的必要性，明确规定防疫的措施和方法，对统一认识、科学指导防疫工作具有重要作用。中央苏区关于开展防疫工作的第一篇动员式文章是由项英主笔的《大家起来做防疫的卫生运动》，发表于1932年1月13日的《红中华》。该文号召“各区政府各红军应当领导众五线城市意味着什么
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去做防疫的卫生运动！各众团体要领导众积极参加这一运动。各红军的医生同志……要努力向众做卫生宣传工作，指导各地的卫生运动。工农同志们！起来努力做卫生运动！”[1]37-38当时，为了搞好卫生工作，各地编印了各种卫生宣传小册子。湘赣军区总指挥部军医处医务科翻印的《防疫简则》，明确提出天花、伤寒、痢疾等传染性疾病的预防办法，要求苏区人民注意公共卫生、个人卫生，特别要求“在某一时期或某一个地方发现了特殊传染病，乡苏维埃政府，立即要向上级政府报告，把病者姓名、年龄、性别、病状、病的前后经过情形，详详细细说明”。上级政府在接到报告后“对发病地区厉行卫生清洁、消毒等工作”，对“病者家属及邻近众实行隔离或划定疫病区域”。[1]421932年3月，中华苏维埃共和国临时中央政府人民委员会发布2号训令《强固阶级战争的力量实行防疫的卫生
运动》，提出“瘟疫……是与革命发展有重大损害的，临时中央政府特为此事颁发一个暂行防疫条例，拟定许多防疫的办法及消灭瘟疫的办法”。[1]45该训令颁布的《苏维埃区暂行防疫条例》，对、天花、伤寒、白喉、鼠疫等9种传染病的防疫责任、防疫办法、处置方法、水源和饮食卫生管理措施等作出了明确规定。作为指导防疫工作的重要制度性文件，2号训令具有简明扼要、操作性强、目的明确等显著特点，有力推动了中央苏区防疫工作和卫生运动的开展。此后，中央苏区又颁布《卫生运动纲要》《卫生决议案》《卫生防疫问题决议案》《暂定传染病预防条例》等法规文件。这些文件对苏区防疫工作的开展具有重要指导意义。
苏州沧浪亭对联陕甘宁边区时期，疫情防控法规制度得到了进一步完善。1941年，中央卫生处发出《关于猩红热预防通知》《速防伤寒传染通知》等一系列紧急通知、通告，确定预警机制，要求做到早发现、早报告、早隔离、早。针对牲畜大批病死、冻死、饿死，边区政府颁布了《陕甘宁边区兽疫防治暂行办法（草案）》。1942年5月13日，新成立的边区防疫委员会讨论通过《预防管理传染病条例》的草案，明确了疫病防治的措施和办法。边区政府第21次政务会议通过了《陕甘宁边区防疫委员会组织条例》，于6月2日公布实施。该条例规定：“陕甘宁边区防疫委员会直隶边区政府，统一管理全边区防疫工
作。”条例还明确了委员会下属的总务股、防疫统计股、环境卫生股、宣传教育股、医务股等部门的职能。[7]75-77此条例与同时颁布的《延安市各防疫分区委员会组织暂行规划》，组成了一套完整
的防疫机构制度体系。之后，边区防疫工作基本上做到了年头有规划，年底有总结，防疫办法更加科学，防疫措施更加精细化。中国共产党领导下的疫情防控工作，进一步趋向常态化、制度化。
（三）发动社会组织，广泛动员众
积极参与防疫工作，既是中国共产党领导防疫工作的制度性要求，也是众的自发要求。苏区、边区的社会组织广泛存在，覆盖了区域内的各个方面、各个阶层和几乎每一个人。为做好防疫工作，尽可能地动员众，中国共产党发动了各种社会组织的力量。一是组织专业卫生团队，主要包括检疫、防疫、医疗、医药、科研等方面。如组织医疗队，“各区乡应组织临时站，聘请技能优良的医师住在所，实行免费医诊”；组织采药队，“聘请草药医生”，“到各地采办各种草药”；[1]53-54组织防疫队，“多设种痘所，并且要遍地都建设此种防疫种痘所以备万一”；设立药业合作社；等等。[1]631947年3月，国民党军胡宗南部向边区发动进攻。战场上的人员伤亡，使卫生防疫工作变得尤为重要。1948年2月，边区政府发出指示：“边区在胡匪骚扰厉害和灾情严重的地方，目前已发现了流行性病疫，这是因为作战区域尸体没有掩埋得好和到处遗弃脏物所引起的”，必须“十分重视防止疫病”，“切实组织防疫工作”。为了防止疫病滋生蔓延，边区各县及时派出救灾工作组，“利用一切机会”在众中进行疫病“防治的宣传和组织工作”。[8]258，259二是利用卫生行业组织。当时，有不少专业卫生防疫组织来到根据地，以人道主义情怀参与防疫抗疫，如
陕甘宁边区传染病防控预警机制
西宁天气预报7天69
白求恩医疗队、印度援华医疗队、公谊救护队、中国红十字会医疗队、国联防疫团等。以国联防疫团
第三组为例，其来延安后主要负责五个方面的工作：“一是环境卫生。在城区设立公厕20个，各乡水井2个，污水坑50个，垃圾箱10个，垃圾坑20个；二是检验工作，检查卫生材料800件，并供给卫生部材料；三是传染病调查，调查结果标明，延安流行性感冒、痢疾、伤寒为最多；四是预防工作，主要是打针和种痘，在延安打针3000人，种痘2600人；五是卫生教育，设立卫生广告牌，协助卫生部扩大卫生运动。”[9]137三是发挥团组织的作用。团组织和党政机关紧密合作，良性互动，形成防疫抗疫的牢固屏障。在根据地，工人、农民、妇女、儿童、老人都各有各的组织，如妇女会、贫农团、赤卫队、少先队等，而且一个人可能加入多个组织。它们或协助医院搞好卫生工作，或组成卫生运动队积极投入卫生运动，或在抗疫宣传方面发挥作用。
（四）宣传普及卫生防疫知识
当时，不少人认为疫病是“上天的惩罚”，是报应，躲也躲不过，因此听天由命，对防疫抗疫并不重视。此外，许多人生活邋遢，不讲卫生，战场上“许多头颅未能尽数掩埋甚至埋了也是未深深地掩埋妥当，同时牛猪乱放，屎尿满地皆是，加之污秽水及东西四处都有”，[1]81致使疫病流行。要从根本上防治疫病，必须加强宣传，从源头上改变落后的思想意识，使广大众深刻认识到疫病发生的原因，详细了解疫情防控的方法和技巧，提高防控有效性。苏区在这方面的宣传是全面而深入的，并且善抓时机，形式多样。一是文字宣传。具体措施有发放防疫卫生宣传册、编辑专业课本、书写卫生标语及画报、撰写卫生文章等。“各卫生机关须负责写卫生标语及画报张贴各处，文字要通俗”，“各机关报纸
及墙报须尽量登载卫生材料”。[1]59二是口头宣传。无论是行政机关还是军队，卫生人员都利用一切机会进行防疫宣传。“卫生机关须经常召集卫生会议”；军队“以团为单位每星期上卫生课一次，由医务人员担任”；“如遇各种众大会……卫生机关须立即派员参加作详细卫生报告”。[1]59-60三是用实际行动宣传。“各师卫生机关编演各种卫生新剧至少每月一次或二次”；[1]60“组织特殊的礼拜六或义务劳动日，进行清洁工作”。[10]卫生人员用实际行动告诉众，卫生运动要“天天做，月月做，年年做，家家做，村村做，乡乡做，个个圩场个个城市做”。[11]364四是举行竞赛宣传。“卫生竞赛是提高众卫生运动的情绪，鼓励众向着污秽和疾病做猛烈斗争的一种有效的方法。”“家与家竞赛，小组与小组竞赛，村与村竞赛，乡与乡竞赛，区与区竞赛，以至发展到县与县竞赛。机关与机关，部队与部队，亦可竞赛。竞赛优胜的奖励，主要是送旗、登报、上红板等，其次可用物资上的奖品。”[11]367
局部执政时期，苏区、边区的人力、财力、物力等均极度紧张。如何动员有限的资源，取得疫情防控的显著成效，是革命政权必须要解决的重要问题。中国共产党始终以人民为中心，充分发挥了有限的人、财、物的作用：医疗卫生人员不足，就选派人员经短期培训后上岗；资金不足，就“不浪费一分钱”，“每一分钱都用在刀刃上”；医疗技术跟不上，就借力于国际、国内、官方、民间的专业组织，此外还挖掘“土方子”，使用“土草药”，采用中西医结合的办法。总之，中国共产党尽最大努力保障了人民众的生命安全和身体健康，体现了为人民服务的责任和担当，赢得了人民众的支持和信任。局部执政时期中国共产党整合资源防控疫情的探索，为新中国成立后疫情防控事业的发展积累了经验。
二、社会主义革命和建设时期
疫情防控事业的奠基
“从根本上来说，手头东西多了，我们在处理各种矛盾和问题时就立于主动地位。”[12]377疫情就是一种复杂的“矛盾和问题”。新中国成立后，中国共产党完成由局部执政向全国执政的转变，手头掌握的“东西”陡增，社会管理和社会控制能力不断提升，从而为疫情防控制度化奠定了基础。
新中国成立之初，医疗卫生资源不足与疫病横行形成了尖锐矛盾。据统计，1949年新中国成立前后，全国仅有各类卫生机构3670个，其中医院2600家，门诊部769个。同时，各种传染病、寄生虫病和地方病广泛流行。天花、鼠疫、这三种烈性传染病时有发生，血吸虫病、疟疾等五种寄生虫病普遍存在，此外还有大骨节病、克山病等地方病发生。以危害极大的天花为例，1950年，仅安徽一省就有11620例患者，发病率为38.7/10万，死亡1534人，
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病死率为13.20%。[13]289
此时，疫病往往带有一种特定政治隐喻的意味。有文件指出，“疫病的流行，是过去反动阶级统治下所造成的长期贫困、愚昧与迷信的结果”，[14]141是过去旧政权不作为和不关心人民疾苦导致的恶果，
与新中国、新政权是不相适应的。这是一种隐喻，同时也是一种压力和动力。疫病流行的背后，蕴含着人民众对国民党政权的厌恶和对共产党领导的人民政权的殷切期望。无论是从保障人民众的生命安全和身体健康出发，还是从回应人民众的殷切期望、体现中国共产党为人民服务的根本宗旨出发，有效防控疫情都具有特殊的政治意义。党和政府确立“面向工农兵、预防为主、团结中西医、卫生工作与众运动相结合”的总方针，充分整合各种资源，“集中力量办大事”，提升了疫情防控水平，提高了疫情防控实效，进一步赢得了民心。
（一）建立全面覆盖的卫生防疫体系
局部执政时期，中国共产党不具备建立覆盖全国的卫生防疫体系的条件。新中国成立后，这一条件基本成熟。党中央对此十分重视，多次就相关问题作出指示。周恩来强调，“人民政府决定在最近几年内在每个县和区建立起卫生工作机关，以便改进中国人民长时期的健康不良状况”。[15]481949年11月，中央人民政府卫生部成立，统一领导全国的卫生防疫工作。各省成立卫生厅，设防疫科（后又改为卫生防疫处、卫生防疫局）。1950年8月，第一届全国卫生工作会议召开，通过了《关于健全和发展全国卫生基层组织的决定》。针对医疗卫生资源集中于大城市，“工矿区域缺乏应有的卫生安全设施”，“多数城市中公共卫生条件极其恶劣”和“占全国人口80%以上的广大农村，几乎完全没有卫生事业的设施”的问题，该决定提出“有计划地健全与发展全国现有的县卫生院、所”，在缺乏卫生基层组织的地区“有步骤地建立县卫生院、所及医疗防疫队”，在县以下设立区卫生所，在区以下选择专业人员“担
任乡村卫生工作”，[16]511，512在条件比较薄弱的区域建立机动防疫队或配备公共卫生医师。由此，覆盖全国的卫生防疫体系的“大骨架”，即中央、省、县、乡、村五级卫生防疫网逐渐搭建起来。据1957年8月7日卫生部发布的《关于加强基层卫生组织领导的指示》，当时县以上卫生组织基本完善，基层卫生组织已普遍建立起来，“在农村有区卫生所、妇幼保健站、接生站、乡卫生所、联合诊所、保健站（卫生站）”，在城市则有“门诊部、联合诊所、妇幼保健站、厂矿保健站”。此外，基层卫生力量还有“个体开业医生、药店坐堂医生和兼务农业的医生”，以及“大量不脱产的红十字会基层组织、农业社卫生室、接生站、卫生员、保育员”。[17]765而卫生防疫，正是这些卫生组织的职能中很重要的一环。该指示要求，各省要“集中力量设立一个综合的地方病或寄生虫病防治机构”；对于传染病严重的省份，要对已经成立的专业防疫机构“进行整顿和充实人员，提高质量”。[17]767由上可见，新中国卫生防疫体系从创立之始就具有统筹城乡、全面覆盖、预防为主的鲜明特征。
（二）聚焦重点区域和重点人，做好卫生防疫工作
新中国成立后，党和政府除了建立全面覆盖的卫生防疫体系外，还突出重点，聚焦难点，集中资源推进以下几个方面的工作。
一是打好疫情高发区的疫情防控攻坚战。1949年，察北发生鼠疫，中央高度重视。10月27日，政务院召开紧急防疫会议，对察北鼠疫防控作了系列部署：迅速成立中央防疫委员会，严密封锁交通，赶调
药品和医卫人员，赶制宣传品。随后，各地特别是疫区、检疫区严格落实各项决定，以防鼠疫扩散。疫区、检疫区内各县、区、村组织防疫委员会，村街每10家组成一个防疫小组，负责随时监察和报告小组人员的健康状况；疫区、检疫区与人口密集区间进行交通道路封锁，并设立防疫站、隔离所和隔离医院，随时隔离和收治病人，并为未被传染人员注射疫苗；加大宣传力度，动员众捕鼠灭蚤，切断传染源。通过严密防控，至12月1日，察北疫情基本解除。党和政府打赢了新中国成立后第一场疫情防控攻坚战，在最短时间内最大限度地保障了察北人民的生命安全和身体健康，充分展现了应对突发事件的卓越能力和较高的社会治理水平。20世纪50年代，血吸虫病在南方12省市广泛流行，受感染者超过1亿人，患病人数有1000多万。一些地方病情之严重震惊全国。如1950年春季，江苏省高邮县上滩的5250余人中，“一次急性
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