S10
高欣[1]李婧婧[2]
（1.山西省气象服务中心，太原，030002；2.山西省大气探测技术保障中心，太原 ，030002）
摘 要： 通过分析国内外气象灾害突发事件应急管理机制的理论基础研究和对有代表性的成功省级气象应急预警服务实践经验，针对依靠单一气象主体的服务模式不能有效满足应急管理全方位的防控和应对等多样化需求的现实依据，将气象科技成果转化为生产力，深化服务基础上努力实现气象减灾服务第一信号的针对性，第一时间的及时性，第一指导的有效性，拓展气象减灾服务功能。本文依托山西省预警信息发布中心的运行管理建立以“研究+深化+拓展+实现”为解决方案的省级气象突发事件应急管理组织体系和技术体系，进一步完善气象应急管理体系的综合化、系统化、协同化、规范化，充分发挥各种力量的比较优势，分工配合、取长补短，并提出省级气象灾害突发事件应急管理机制构建的战略思想。
关键字：气象灾害，突发事件，应急管理
1构建省级气象灾害突发事件应急管理机制的国内外背景
青城山住宿推荐当今世界，各类突发事件频发发生，几乎每一次事件都具有不确定性、危害性、紧迫性复杂性，如何有效应对突发事件，尽可能地预防和减少突发事件，减轻和避免突发事件带来的危害，是现代各国政府面临的重大课题。
经过多年的不断发展，世界上许多国家的气象灾害突发事件应急管理形成了比较完整的系统，由分散到统一，最终完成了全方位的整合，应急管理也从过去的以部门为主的单灾处置向政府统一指挥、部门配合的综合管理转变，实行组织、信息、资源三者统一的综合管理；从过去重视已发生灾害的处置向预防、处置和善后全过程管理转变，特别重视以预防为主；实现应急管理的科学化、民主化、法制化、信息化、协同化、系统化和国际化；同时注重培育国民应急意识，很多发达国家不惜花费巨资对国民进行经常性的应急意识教育和培养。
2 我国省级气象灾害突发事件应急管理现状及存在的问题
我国是世界上气象灾害发生最为频繁、灾害种类最多、损失最为严重的国家。据统计近30年全球86%重大自然灾害、59%因灾死亡、84%经济损失和91%保险损失都是以气象灾害及其衍生灾害引起的。各类气象灾害时有发生, 对我国的人员安全、经济发展、社会稳定和谐产生巨大影响。一方面全球气候变化造成各种突发性气象灾害越来越多, 另一方面随着社会经济的发展和城市化的日益加速, 气象灾害造成的经济损失和社会影响也日益增长，及时、有效的应急管理可以明显降低灾害带来的经济损失和人员伤亡。因此，气象灾害突发事件应急管理方面的研究就显得至关重要。
目前，我国已有应对各种自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件的法律、法规和部门规章200多部，特别是《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布实施，更标志着我国应急管理工作步入了法制化的轨道，各级气象部门也积极制定了相应的应急预案、应急体制，但面对气象灾害突发事件应急管理处置时，应急体制管理研究的针对性、系统性、科学性与投入保障机制研究的可操作性仍有欠缺，既有的应急预案从体系到细节、从制定到实施，都表现的令人忧虑：
以山西省为例，作为一个完整的专项社会体系建设时间并不长，在实践中仍有不少需要进一步加强的地方。
一是缺乏一定范围的综合预案，各项预案之间又衔接不畅。总体预案的规范性和指导意义远远大于其操作意义，可应急预案的操作性却先天不足。专项预案在一定程度上考虑了各部门在应对单一突发事件中的协作关系，却并未顾忌这些部门在应对多类并发突发事件中的协作关系，各专项预案对并发、连锁灾害的应对也欠缺考虑。
二是在预警控制方面。在面对突发的气象灾害时，尽管气象部门较早的发出了天气预报，预报信息也无重大差错，但必须认识到的是预报不等于预警，更不等于采取了必要的预控措施，实际上，气象部门也没有权利在预报重大气象信息后调动其他应急部门，另一方面，在有关部门发布预警信息后，许多基层政府仍然存在坐视时间流逝现象，层层坐等上级指示，未能利用宝贵的预警时间最大限度的排除险情，对于部分官员来说“预报之后有预警，预警之后有预控”这一应急管理常识仍然很陌生。
三是在应急体制方面存在着基层作为不力，国有企业不能为，民间不知从何而为。我国现有的应急体制基本在各省市有效运行，实现以政府为主导，分级负责、属地管理，即使应急机制启动稍慢也能在短时间完成。尽管如此，现有的体制仍然存在着明显的不足：政府的反应速度对于处置工作的成败至关重要，而部分基层政府的并没有常态化设置综合指挥部、省、市、县应急专项指挥部，致使在灾害发生第一时间不能及时调动各种资源，存在临时搭班子现象；基层政府有权力却没有技术，军队有人力却没有工具，对于一些专业处置就只能依赖该行业的国有企业来实施，部分承担应急职能的国有企业在应对突发自然灾害也表现出职权配置上的失衡，尽管电力、运输、能源、物流等企业均能服从政府的调度，但问题在于企业只是服从、配合，而不能作为实施应急处置的主体，企业在应急处置职权上没有法律上的明确依据，造成平常“二元”行政管理体制反而被“一元化”；应急动员传统上以动用国家资源为主，人们在突发事件中对政府给予了极大的期待和依赖，政府的努力程度成了决定危机处理效果的唯一评判依据，但是政府与民间力量的协作渠道并不畅通，虽然社会民间组织因种种原因先天不足，在应急资源、应急技术和管理等方面难以和发达国家相提并论，但其机构小、人员多、分布广、机制活、反应快等特点一旦得到充分的发挥，仍可以对政府的救灾工作形成重要补充。
近十年来，山西省极端天气气候事件多发重发，极端高温的影响范围是多年平均的近4倍；暴雨发生频次和影响范围呈增加趋势。2009年年初山西省大部分地区发生30年一遇、部分地区发生达50年一遇的严重干旱，同年11月9日～12日出现了有气象记录以来最强的暴雪天气；2010年4月又发生历史罕见
的低温冻害。气象灾害造成的损失和影响不断加重，随着全球气候变化，山西省极端天气气候时间增多、增强趋势仍将持续，为降低极端天气气候事件可能造成的风险，山西省2011年底成立山西省预警信息发布中心投入试运行。作为山西省人民政府应急预警信息发布工作的专业机构，业务工作受山西省人民政府应急管理办公室指导，日常管理由省气象局负责。承担全省79个省级部门预案和34个专项预案所涉及的自然灾害、事故灾难、公共卫生等三类突发公共事件预警信
息发布工作。到目前为止已经建立1个省级预警信息发布中心 ，11个市级预警信息发布分中心，108个县级预警信息发布分中心。其项目建设目标：一是依托气象部门已有业务系统和信息发布平台，通过改扩建，建成反应灵敏、传输快捷、覆盖范围广的预警信息综合发布平台；二是整合预警信息资源，实现各类预警信息的集中管理、审核、统一权威发布；三是汇集、分析研判可能对正常社会秩序产生影响的各类信息，及时向社会公众发布预警，形成全社会共同预防应对突发事件的有利氛围。
湖南韶山旅游攻略自助游中心主要职责包括：承担山西省自然灾害、事故灾难、公共卫生三类突发公共事件报送信息的收集、分类、分析和研究，并向省政府应急管理办公室提出预警发布建议；承担本省突发公共事件预警信息的授权发布任务，通过电视、电台、短信、网站、电子显示屏、电话、广播、报纸等相关媒体发布预警信息；负责预警信息发布后应急响应及相关工作进展反馈信息的收集、并及时向省政府应急管理办公室报告；整合各单位预警信息发布相关资源，配合省政府应急管理办公室起草相关规范和标准；完成省政府应急管理办公室交办的其他任务。
山西作为“十一五”期间国家突发公共事件预警信息发布系统建设试点省份，制定了各项规章制度完善管理，由于存在基层作为不力，国有企业不能为，民间不知从何而为，不能使政府、社会、公众力量等主体多元参与，虽然省水利厅、省国土资源厅、省农业厅、省林业厅、省地震局、省环保厅、省安监局、省建设厅、省气象局都集中进行了系统操作培训，却没有将国有企业、民间社会力量纳入其中，应急预案制定后也从未经过演练，应急预案的编制是在经验积累的基础上，通过一系列预测、推理、假设而获得的文本，未必完全符合实际，对于未经演练的预案，应急管理机关也无法实施。
四是我国基础设备设施在防灾、减灾、抗灾能力上严重不足。山西省作为我国的能源大省不断将煤炭资源供给东南、津京唐等地，一旦极端天气，交通受阻，会使到输入能源省份的陷入能源危机。
2013年7月3日-18日，山西省出现一次全省范围的强降水过程，此次降水持续时间长、降水强度大、影响范围广。其中晋城地区过程降水量达494毫米。在此过程中，山西省预警中心接收、发布预警信息20条。其中暴雨预警14条，省气象台、国土资源厅联合发布地质灾害预警6条，虽然有着及时的预警信息发布，但由于一些高速公路加油站和紧急停车带的面积过于狭小，导致路上的事故车辆无法疏散而堵塞路面，部分地市有断电现象。因此千方百计地提高关键基础设施的防灾抗灾能力也是应对突发气象灾害的保障。
五是应急储备观念仍停留在实物储备的原始阶段，缺少目录储备和生产能力储备。南方一些省份在面
青海人事考试信息网对突发的大暴雪时缺少铲雪车、雪融剂、防滑装置等等。因此需要开发、配备可用于应对多种灾害的多功能设备。
3、建立省级气象突发事件应急管理组织体系和技术体系框架的构想
因此分析国内外气象灾害突发事件应急管理机制的理论基础研究和对有代表性的成功省级气象应急预警服务实践经验，建立山西省干旱、暴雨（雪）、寒潮、大风（沙尘暴）、雷电、高温、
冰雹、霜冻和大雾（霾）等所造成的灾害，以及由气象因素引发的低温冷害、道路结冰等次生灾害的预警分级指标，依托山西省预警信息发布中心的运行管理建立以“研究+深化+拓展+实现”为解决方案的省级气象突发事件应急管理组织体系和技术体系，针对不同气象灾害防御服务产品和气象灾害分布地图，凝练出气象部门独有的、能发挥独特支撑作用的“有灾害指标就能预警”机制体系，进一步实现乡镇气象灾害预警防御的自动化，促进 “三农”在优质的气象服务中受益。
将应急信息管理、资源保障、指挥协调、参与主体技能培训以及相互之间的协调放在灾前，做
到将及时、准确、全面的预报预警第一时间报告省级应急办，及早对危险源排查、监测、风险评估，
以便为应急办处置灾情赢得时间。依托山西省预警信息发布中心的运行管理，推进气象管理机构改革，细化气象灾害应急管理职责，成立专门的极端天气预报监测服务部门，直接为省政府应急办服务，将灾害预报变为社会公共服务，推进气象减灾消息树到发令抢的转变。同时研究气象应急管理在预测预警、资源体系、参与多元化方面，构建政府、部门、企业、公众等主体多元参与机制省级气象灾害突发事件应急管理的新思路、新模式对于中国特的省级气象应急管理机制构建也具有重要意义。
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