省长管钱？———论省级领导
杨良松 庞保庆
【摘要】中国的地方领导有能力也有激励去影响当地财政支出，但文献对此
尚无系统性证据，也较少注意到官员之间的差别。论文基于对省委书记、省长 和常务副省长的分析，试图测量这种影响。论文首先分析他们影响财政支出的
能力和激励，并说明不同年龄、任期和工作经历的领导的可能差异。基于
１９９４—２００６年省级数据，论文研究了领导的年龄、任期和工作经历对教育、文
化卫生、基本建设支出、城市维护费和行政管理费的影响，发现①书记和省长
都能影响财政支出，但省长影响最大，对天津、山西和内蒙古的案例分析也证. All Rights Reserved.
明这点。常务副省长在财力紧张省份具有更强的影响，部分印证了马骏、侯一
麟（２００４）提出的完全等级制的预算分配体制的存在。②晋升锦标赛难以解释
官员对基本建设支出和教育支出的影响，中央政策偏好使得官员重视教育支出
而忽视文化卫生支出；③不同支出项目受影响程度有差异，基本建设支出受影
响最大，而事业费类项目受到的影响程度较低。
【关键词】地方预算 财政支出 省级官员 政治集权 财政分权
【中图分类号】Ｆ８１２ ７ 【文献标识码】Ａ
【文章编号】１６７４－２４８６（２０１４）０４－００７２－４０
通讯作者：杨良松（ｌｉａｎｇｓｏｎｇｐｋｕ＠ｇｍａｉｌ ｃｏｍ），西南财经大学财政税务学院，助理教
授；庞保庆，上海财经大学公共经济与管理学院，博士研究生。两位作者特别感谢上海财经
大学耿曙教授的详细指导，杨良松特别感谢麻省理工学院ＬｉｌｙＴｓａｉ教授的指导，也感谢
ＪｅｎｎｉｆｅｒＨａｓｋｅｌｌ、任超然、余莎和刘红芹博士的修改意见。论文曾在２０１３年北京大学中国政
治学研究与方法工作坊和北京大学政府管理学院政治经济学年会汇报过，感谢会议与会者，
尤其是张光、宋磊、赵杰、叶静、刘骥、周嘉辰、游怡文和李羚等教授的意见。感谢匿名审
稿人的意见。
一、导言
在中国财政分权和政治集权的体制下，地方党政领导对于当地预算过程有什么样的影响呢？按常理而言，地方领导有激励也有能力影响当地财政支出。一方面，在财政分权和政治集权之下，地方领导面临着财政收入（Ｏｉ，１９９２）和晋升（周黎安，２００７）等激励，他们有充分的激励去影响财政支出项目。另一方面，地方领导也有能力影响财政支出。财政分权使得地方领导拥有在财政收支上的自主权，这使得他们能够影响当地支出。而政治集权虽使得省级官员受到中央节制，却也让他们可以支配下级官员，进而通过正式制度与“批条子”等非正式制度对本省预算过程施加强大影响（马骏、侯一麟，２００４）。
探讨地方领导对当地预算支出的影响具有重要的现实和理论意义。就现实而言，地方政府负责中国７
０％以上的财政支出，而地方领导对于当地的影响举足轻重，他们是否影响地方支出，影响又如何，无疑值得我们重视。从理论上讲，本研究的意义有两重。一方面，研究地方官员对当地财政支出的影响将有助于理解中国地方政府的预算过程。迄今为止，有关地方官员影响当地预算的研究以个案分析为主①，系统性的经验证据较少②。其次，本研究也将深化我们对中国地方官员行为的认识。近年来大量研究探讨了政治集权下地方官员对当地经济发展与投资行为的影响（王贤彬、徐现祥，２００８；２０１０；徐现祥等，２００７；张军、高远，２００７），但地方官员影响经济增长的机制仍然并不清楚，也没有相关文献探讨地方官员对财政支出的影响。具体而言，我们仍无法回答以下问题：第一，省委书记、省长和主管财政的常务副省长对于财政支出的影响是否存在区别？有关官员晋升的文献通常会将省委书记和省长等同处理，但二
①②比如，马骏、侯一麟（２００４），马骏（２００５）分析了省级官员对于预算支出项目的
影响；於莉（２０１０）基于三个省会城市研究了市委书记、市长和常务副市长的影响；王蓉
（２００４）讨论了县长等对于当地教育支出的影响；曾明（２０１２）探讨了县委书记、县长和财
政局长对于财政支出的干预。
郭刚（Ｇｕｏ，２００９）利用县级数据分析了县委书记和县长的任期对于财政支出增长率的影响；林挺进（２００９）利用２００６年２６７个地级市的数据讨论了市长对当地教育支出的影
响；杨良松（２０１３ａ）研究了省委书记等对于教育支出的影响。
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者分属党、政两个系统，我们有必要去观察二者的可能差异。第二，地方领导
对于不同支出项目的偏好有何异同，差异的根源又在何处？不少研究者担心，
中国地方政府的公共支出中存在重基本建设、轻人力资本投资和公共服务的偏
向（傅勇、张晏，２００７），但这些研究通常分析财政分权的影响，对人事管理体
制的分析甚少。最后，不同支出项目受到的影响程度是否有差异？
论文从理论和实证上论证了地方官员对财政支出项目的影响。在理论部分，
我们首先分析了地方官员影响财政支出项目的能力和途径，并说明地方领导也
有激励去影响支出。而如果地方官员确实在影响财政支出，则他们的年龄和工
作经历等个人特征就会产生显著影响。在实证部分，我们利用１９９４—２００６年省
级面板数据探讨了省委书记、省长和常务副省长的年龄、任期和工作经历对于
教育、文化卫生、基本建设支出、城市维护费与行政管理费的影响。主要发现
有三点：第一，省委书记和省长都能够影响到地方财政支出，但二者的影响力
存在显著差异，省长的影响力最大。这至少验证“书记管人，省长管钱”的说
法中，“省长管钱”应当是存在的，省长对于经济事务包括财政支出有更大的影
响，而党委书记可能更多关心人事任命。常务副省长对全省财政支出无显著影. All Rights Reserved.
响，但对省本级支出有显著影响。此外，常务副省长在财力紧张省份对财政支
出有更大影响，但省长的影响没有显著区别，部分印证了马骏和侯一麟所提出
的“完全等级制”的预算分配体制（马骏、侯一麟，２００４；马骏，２００５）的存
在。第二，晋升激励较强的官员并未偏好基本建设等经济性支出，而中央对待
教育和文化卫生支出的差别使得地方领导重视前者而忽视后者。第三，不同支
出项目受影响的程度具有很大差异，教育和文化卫生支出、行政管理费等事业
费类项目受到的影响程度较低，而基本建设支出受影响最大。
后文安排如下，第二节探讨了地方官员影响财政支出项目的激励和能力的
理论机制，并提出本文的基本假说。第三节介绍了本文所采用的计量模型、主
要变量和数据来源。第四节分析了本文的实证结果。第五节讨论了实证结果的
含义。最后是本文结论。
二、地方官员对当地预算过程的影响：理论和假说
改革开放以来，中国地方政府面临财政分权与政治集权相结合的制度，即
所谓的“中国式分权”（Ｑｉａｎｅｔａｌ．，１９９５；傅勇、张晏，２００７）体制。一方面，从８０年代开始，中央政府就将财政收支的大量权力都下放到地方，地方获得了大量的自主权。另一方面，中国依然保持着政治集权体制。中央通过集权化的人事管理体制，使用升迁、交流任职、兼职等手段来控制地方官员（Ｈｕａｎｇ，
１９９６ａ；１９９６ｂ；２００２；周黎安，２００７），进而影响地方政府行为。在这种财政分权和政治集权相结合的体制下，地方党政领导有能力也有激励去影响当地的财政支出项目。下文对此进行具体分析。
（一）地方官员有能力去影响财政支出
本文主要考虑省委书记、省长和常务副省长对于财政支出的影响。我们首先需要解决的一个问题是，这三位主要的省级官员是否有能力去干预当地财政支出？一般而言，省委书记和省长作为地方的党委和政府一把手，都有能力干预当地预算过程。常务副省长通常分管发展改革事务和财政，会直接影响财政支出①；常务副省长也是省委常委，也会参与省委的重要决策，进而影响财政支出②。具体分析如下。
首先，财政分权使得地方政府拥有一定的财政收支自主权。自１９８０年“分
①②比如，２００７—２０１２年任北京市常务副市长的吉林同志就负责发展改革、财政、税务、
统计和金融等方面工作，分管发展和改革委员会、财政局和地方税务局等部门。２００７—２０１１
年担任福建省常务副省长的张昌平同志主要是协助省长抓财政、编制和监察具体工作和国资，
分管省经济贸易委员会和省地税局，并协助省长抓省财政厅和省政府国资委相关工作。
２００８—２０１２年担任云南省常务副省长的罗正富同志主要负责政策研究、发展和改革、财政和
税务等工作，分管省发展和改革委员会、财政厅和地方税务局等部门。其他地区的常务副省
长也大多如此。另外，常务副省长通常只有一名，但部分地区如广东和西藏可能会有两位常
务副省长，我们只考虑排名第一的常务副省长。
马骏、侯一麟（２００４）发现，在中国的“碎裂威权”体制之下，“在省级政治中省委书记和省长的权力必须在一定程度上下放或者与副省长以及其他省委常委分享。根据职能
分工的逻辑，每个副省长都分管某几个政策领域；每个常委也都有分管的领域，有时是党内
事务，有时还包括政府的政策领域。在省级政治中，通常会有近二十名这种分管领导。这些
领导分管的政策领域实际就是每个领导的政策领地”。这意味着其他领导尤其是省委常委也
可能会影响部分财政支出项目，但本文考虑的是地方领导对于多个预算支出项目的影响，而
省委常委和分管领导通常只负责少数的专门领域，故并未考虑其他领导。此外，本文主要考
虑的是教育、文化卫生支出、基础建设支出、城市维护费和行政管理费，而主管教科文卫的
副省长通常不是省委常委，基础建设则往往由省长或常务副省长亲自主管，其他省委常委并
不会直接主管这些支出部门，故其影响也并不直接。
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灶吃饭”的财政分权改革之后，地方政府就负责着地方主要财政支出项目。在
之后的历次财政改革，包括１９９４年分税制改革中，中央与地方的财政收入分配
多次调整，但地方支出责任基本未变。而在财政分权体制之下，地方政府拥有
相当程度的决定当地支出的自由裁量权，这使得地方官员有可能对当地支出施
加影响。
同时，政治集权赋予了地方党政领导较强的权力，使得他们对于当地的预
算过程有着强大的影响。中国在改革之后保留了集权化的人事管理体制，在此
体制之下，中央可以决定地方人事任命，而地方党政领导也可以决定其辖区内
的官员升迁。且在改革之后，地方领导对其辖区的控制力有所增强。依据中共
中央组织部１９８３年１０月印发的《关于改革干部管理体制若干问题的规定》，原
来的“下管两级”的干部管理体制被改为“下管一级”。在“下管两级”体制
之下，中央直接管理着省部级和地级官员，则省级官员对于地级官员的控制较
弱；但在“下管一级”体制之下，地级官员的升迁主要由省级领导决定，省级
领导就可以利用人事任命影响地方官员行为，这就直接增强了省级党委和政府
对其辖区的控制能力（Ｏ Ｂｒｉｅｎ＆Ｌｉ，１９９９），也就可以影响辖区内的财政支出。. All Rights Reserved.
此外，改革以后的党政分开，地方首长负责制和地方人大立法权的扩大也都强
化了地方政府的权力（林尚立，１９９８）。
事实上，马骏和侯一麟的实地调查就发现，虽然省委书记、省长和常务副
省长之外的领导人在正式的预算过程中并没有正式的支出权，但由于省级领导
在当地政治中具有重要影响，他们可以通过政策制定来影响资金分配。而且，
由于正式预算的落后，加之省级领导的权力高于财政部门的负责人，这些领导
还可以通过“批条子”等非正式制度来影响预算支出，即要求财政部门为一些
他们喜欢或支持的项目或部门提供资金（马骏、侯一麟，２００４；２００５；马骏，
２００５）。曾明（２０１２：５）对县级的调查也清楚地说明了地方领导在财政支出上
的自由裁量权的来源：“尽管预算编制时各类支出都有详细的总额控制，但县长
仍有较大的支出自由裁量权，或者是在支出用途上，或者是在支出部门上，这
些有自由裁量权的支出主要来源有：财政增收部分，上级拨付的财力性转移支
付，各类并没有规定使用部门或用途的资金，如纳入预算内管理的政府性基金
和行政事业性收费的调节基金部分”。林挺进通过分析江苏、河南、宁夏三省的
