2021-1综合执法改革构建幸场监營综合执法体糸的思考与連议 浙江省市场监管局“市场监管综合执法体系构建”课题组 按照浙江省市场监管局党委工作部署，浙江省市 场监管局“市场监管综合执法体系构建”课题组专赴 杭州、温州、嘉兴、绍兴、金华等地就市场监管综合 执法体系构建有关问题开展专题调研，重点了解综合 执法工作较有影响力的部分省（市）综合执法体系 建设情况，提出构建市场监管综合执法体系的思考与 建议。 _、调研基本情况
本次调研采取“以点带面、点面结合”的方式，在 浙江省内选取执法办案力度大、执法工作基础较好的 温州、金华等市，基层执法面临较多问题的嘉善、瓯海 等县区，以及系统执法体系保持较好的海宁、柯桥等 县区，并通过电话了解长三角周边省市以及全国市场 监管系统内执法工作较好的广东、重庆、湖北等省市 综合执法体系建设情况。坚持问题导向、点位聚焦，采 取座谈、走访等形式最大限度地了解基层实情。调研 过程中，各地围绕推进市场监管综合执法体制改革情 况、存在的问题、面临的挑战，如何理顺省市县（市区）所四级执法体系、正确处理监管与执法、发展与执法 等关系，如何从执法队伍建设、机制保障等方面推进 建立统一、权威、高效的市场监管执法体系等方面进 行深人探讨交流，从不同角度分析影响市场监管履职 尽责、作为地位的因素，提出具有建设性的意见建议、路径举措。 调研中发现，市县（市区）局和基层所干部普遍认 为，市场监管部门要想有地位、有权威、有作为，执法 的“拳头”必须要硬，只有强化执法，监管才能有效、有 威；执法是市场监管部门的基本职责，也是巩固职能、提升地位和形象的关键所在。浙江执法工作基础较 好，应当构建具有浙江特、全国一流的市场监管综 合执法体系。
二、当前市场监管执法工作面临的主要问题
(一）执法队伍人心不稳
一是执法骨干流失严重。浙江省综合执法改革各 地推进不平衡，总体进度不理想，导致人心不稳，不少 执法骨干交流至监管处室工作。截至2020年4月，全 省107个市县（含功能区）中仅有33个完成了综合执 法改革“小三定”，完成率为30.8%。市级层面，杭州、金华、台州、绍兴、舟山“小三定”还未定，有的地市编 办还在等待，拟与事业单位改革一并推进。
二是综合执法队机构性质和编制复杂，执法人员 对前途担忧。从目前掌握情况看，此次综合执法改革 中各地综合执法队的机构性质多被定为事业单位，人 员编制实行“老人老办法、新人新办法”管理。个别地 方还对执法机构进行控编、收编，在一定程度上挫伤 了执法干部积极性，一些人员甚至萌生调离执法办案 岗位的想法。
三是执法队到编到岗率低。根据浙江省编办提供 的数据，全省五大领域综合执法改革共锁定编制2.44 万名（含已参公人员9882名），其中市场监管领域4508名（含已参公人员3077名）。另外，全省乡镇（街 道）市场监管所共有行政编制11153名。已完成“小三 定”的33个单位，编办实际核编人员1712名，但市场 监管综合执法队实际到岗人员为695名，编制到岗率 仅为40.6%。
(二）综合执法指挥不顺
一是省级层面条线多、执法任务多，缺乏统筹。依 据浙江省市场监管局“三定”方案，省局层面除执法指 导处外，反垄断、价监竞争、广告、专利、食品、网监、药 监执法稽査局等14个处室均有执法办案职责，其他 业务处室有监管执法职责，在部署各类专项检查、执 法行动、线索交办核查、后续处置、案例报送、统计分 析、行政裁决等任务时，都与市级或县级综合执法队
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有关联，有些甚至直接与综合执法队联系，导致执法 任务缺乏统筹管理，多头下达，基层疲于应付。
二是市级层面设置不一、各自为战。温州、嘉兴、舟山综合执法队承担全部执法事项；湖州、金华、衢 州、丽水承担除价格案件外的其他执法事项；绍兴承 担除价格、不正当竞争、打传规直外的其他
执法事项；杭州、宁波承担除市本级广告案件外的执法事项；杭 州网监同时承担网络案件办理；杭州还单独设立执法 指导处。
三是县（区）级层面基本统一。除个别单位外，执 法办案都统一归口综合执法队与市场监管所分级办 理。由于省市局执法职能配置不一，导致“上面千条 线，下面一根针”，执法工作缺乏系统性和统筹性，基 层执法工作负担重、应付多、点位散，工作成效难以充 分发挥。
(三）执法办案机制不全
一是执法战术手段不丰富。不能很好适应新形势 对市场监管执法工作的要求，基本以地方自行作战为 主，执法联动性不强，集战、机动战、交叉战、合成战 等新型执法战术基本没有，难以办大案难案。
旅游哪个旅行社好二是执法协调指导不到位。由于机构改革后，省里原则上不办案，导致浙江省市场监管局相关处室人 员执法业务生疏，成了案件交办的“二传手”，缺乏事 前对案源、案情分析，事中对案件查处的全程指导，事 后对案件的定性处罚、复议诉讼支撑。
三是奖功罚过、尽职免责机制缺失。一方面，执法 办案人员普遍感觉“人少案多、权小责大”。市场监管 处罚事项近千项，任务繁重，办案人员专业力量不足，“办铁案”与“办快案”难以两全，同时还要面
对案后引 发的复议、信访、败诉风险，导致基层执法人员陷人 “多办多出错”的闲境。另一方面，市场监管执法办案 “凌晨出击”“深人虎穴”是常态，执法对象抗法现象也 时有发生，执法办案难度不断加大，但对执法办案人 员的尽责免责机制和激励机制缺失，没有形成鲜明的 导向，基层执法人员的获得感、荣誉感不强。
四是执法与监管协调机制不畅。这两者互相依存、不可分割。应按照“权责对应、有机衔接”要求，积极建 立日常监管与执法办案衔接机制。但从目前情况看，监管和执法“两张皮”的情况在部分地方还不同程度存在，缺乏线索通报、协同会商、信息反馈等工作机制，监管与执法工作的协同性、精准性、有效性有待提升。
(四） 专家型执法人才不多，先进装备不足
一是缺专家型、领军型人才。市场监管执法领域广、法律法规多、战线长、专业化程度要求高，目前的 执法队伍在法律素养、专业水准、办案技能等方面不 能适应市场监管执法要求，全系统缺乏专家型、实战 型、综合型执法人才，使得执法创新和新领域拓展缺 乏力度，对执法新动向和新技术缺乏了解。上海迪士尼乐园门票优惠政策
二是缺新鲜血液。执法队伍主要依托原工商执法 人员，由物价转隶过来的人多为经过“筛选”的“临退 休”人员，瑞安、平阳、开化等地执法队中50岁以上同 志占一半以上，新人职公务员大多配置到监管
处室，执法条线的新生力量得不到有效补充。
三是缺有效培训。在调研中，对培训有两种截然 相反的态度：持否定的认为省局培训太多，基层“应接 不暇”；持肯定的要求省局多搞培训。由此反映出培训 需切合基层需求，对培训体系应作“供给侧改革”，围绕实战、实用、实效，建立“分级分层”培训体系。
四是缺先进装备。执法装备更新滞后，目前使用 的执法记录仪绝大部分停留在3G阶段，远没达到可 视、定位、联网、集成等功能；电子取证等设备分属不 同条线，没有实现资源共享。
五是缺数字化执法技术支撑。缺乏将大数据、人 工智能、区块链等现代信息技术引人执法办案的手 段，缺少为执法办案提供技术支撑、数据解析、证据抓 取、文书合成等功能集成的数字化执法平台。
(五） 基层所根基不稳枣庄旅游景点攻略
一是县（市区）局对基层所指挥权削弱。基层所是 市场监管工作的基础支撑，在维护市场秩序中发挥着 不可替代的作用。但随着基层综合治理“四个平台”的推进，乡镇（街道）对基层所的人员管理、工作考核、任务分配、千部考核评价等方面不断强化，要求基层所 重点围绕地方政府工作重心开展工作，导致县（市区）局对基层所的业务和人员指挥权削弱，很多工作无法 有效落地。
二是基层所力量被打散，主责主业受影响。人员 力量与所承担市场监管任务比例失衡，不少地方基层
所人员被几个乡镇“瓜分”，直接被编入乡镇“网格”，
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三亚自由行团大量工作精力去从事“创卫”“创平”、设卡、拆违、出租 房整治等工作，专业化监管队伍成了“游击队”，基本 荒了 “责任田”。
三是基层执法办案独立性受到较大影响。地方保 护、执法干涉有所抬头，如有的基层所的案件甚至需 要由乡镇街道审核、签批，基层执法丧失独立性。
(六）执法队伍融合不够
一是对执法工作认识不深。重审批、轻监管；重服 务、轻执法；特别在执法办案方面，认识还不统一，有 些地方心存顾虑，存在担心执法阻碍地方经济发展、损害营商环境等错误观念。
二是执法队伍理念不一。市场监管执法队伍的人 员来自原工商、质监、食品药品、物价等部门，执法方 式、执法理念、执法文化等存在差异，短时间内融合不 够，影响到执法的战斗力、向心力、执行力。
三是崇尚执法的风气尚未形成。基层干部不愿执 法、不敢执法、不会执法等现象突出，敢于亮剑、勇于 担当、善于执法的好风气尚未深入人心，执法干部不 会执法、从未执法的现象在不同程度上存在。
但调研中也可以看到可喜的一面，鹿城、柯桥、上 虞、苍南、海宁、安吉等县局主要负责同志明确提出 “人人要办案、人人能办案、人人会办案”等要求，并取 得明显成效。
三、市场监管综合执法体系构建的思考与建议
(一）明确定位
国际船票网上订票一是围绕有法必依，当好法律法规权威的“捍卫 者”。法律法规的生命力在于执行，有法必依是执法部 门的底线。市场监管综合执法应弘扬法治精神，坚决 做到有法必依、执法必严、违法必究，坚持职权法定、公平正义、依法监管。
二是围绕科学发展，当好市场竞争秩序的“维护 者”。市场经济是法治经济，没有法治化的市场秩序，就不可能有支撑经济持续健康发展的营商环境。通过 积极有效的执法，打击违法、保护合法，营造公平有序 的市场竞争环境，发挥市场在资源配置中的决定性作 用，服务科学发展。
三是围绕公平正义，当好企业和百姓权益的“保 护者”。坚持以人民为中心的思想，围绕政府关心、企
业关切、百姓关注的热点、焦点问题，突出企业和百姓 合法权益保护；通过执法，维护社会公平正义，不断增 强企业和人民众的获得感、幸福感、安全感。
四是围绕高效监管，当好市场监管综合执法改革 的“实践者”。综合行政执法改革是党中央、国务院的 重大决策部署，也是深化“放管服”改革的重要举措。推进市场监管综合执法改革，是改革完善市场监管体 制的重要任务，是提高执法效能的重要举措，应通过 市场监管综合执法改革，整合队伍、理顺机制、发挥效 能，实现“放得开”“管得好”。
五是围绕防范风险，当好市场监管领域安全底线 的“守护者”。维护食品药品安全、特种设备安全、工业 产品质量安全，关系广大人民众身体健康和生命安 全，关系社会公共利益和公共安全，是市场监管部门 的重要职责，守住安全底线是市场监管执法工作的重 中之重。
(二）构建五大体系
一是构建职责清晰、统筹有力、上下畅通、内合外 顺的组织体系。省局“一个机构管执法”。加强省局执 法工作统筹力度，整合有效资源和力量，组织实施执 法行动、案件统计分析、案件指导、案件通报、执法评 价考核等工作。市县“一支队伍管执法”。推进市县市 场监管执法办案职能的整合，原则上统一由市县综合 执法队行使处罚权，全面履行稽查办案、指导规范、队 伍建设、督查考核、统计分析等职责。基层所管理体制 和工作机制实现“内合外顺”。坚持“以县（市区）市场 监管局领导和管理
为主”的领导体制，理顺基层所与 乡镇（街道）和“四个平台”的工作机制。引导实施“大 科强所”，做强基层所，市场监管所加挂“执法中队”牌 子，实行“所队合一”执法模式。构建“局队合一、全员 执法、统一办案”模式，即各级市场监管局是一支市场 监管综合执法队伍，有效实施监管处室与综合执法队 联动执法，综合执法队作为专业化执法办案机构统一 行使办案职责。加快出台相关意见，明确日常监管与 执法办案的职责边界，做到权责清晰，协调一致，相互 融合、协作办案。
二是构建智能化综合执法指挥体系。借助“互联 网+”思维，建设高效指挥、智能调度、智慧处置的综合 执法指挥体系，打造市场监管“执法大脑”；借助数字
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化手段将全省综合执法制度体系进行固化落地，实现 系统综合执法工作的规范化、智能化、可视化管理。完 善市场监管执法制度。制定出台相关制度措施，真正 形成市场监管工作上下、纵横、内外交融的执法制度 体系，实现系统执法办案指挥协调的制度化、集成化、规范化管理。积极发挥全省市场监管“案管”系统效 能，有效规范各地案件办理、依法定性、自由裁量等环 节，对各地案件质量实现定期评査和随机抽查，实现 对全省执法办案工作数字化、扁平化、智能化的高效 管理。打造全省执法办案智慧大脑。制定出台全省规 范化执法办案提升改造计划和系统单兵执法装备标 准，落实系统智
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慧执法办案的信息集成、业务集成和 流程集成。进一步推进全省执法办案智慧大脑建设，为市场监管综合执法体系形成提供技术支撑。
三是构建专业精湛、结构合理、素质优秀的人才 体系。人是执法办案中最活跃的因素，要强化市场监 管执法工作，就必须建设一支专业精湛、结构合理、素质优秀的执法人才队伍，加快形成有利于执法人才成 长的培养机制、人尽其才的使用机制。实施“三年递 增”计划。将市县综合执法队到编到岗率纳人年度目 标考核，通过考核有效引导市县增加执法力量。争取 至2022年底执法队伍的到编到岗率达到核定编制数 的70%以上c实施执法“精兵强将”计划。培养产品质 量、食品安全、知识产权、网络取证等执法领域骨干人 才，汇聚一批突破能力强、敢打硬战、业务过硬的执法 尖兵，关键时用于大案、要案、重案。组建以基层业务 骨干为主体的“执法人才库”，建立以行业专家、法律 专家为主体的执法专家委员会，形成“执法智库”，为执法实战提供专业化的智力支持。实施“分层分级”培 训。形成“省管精、市县管基础”的“金字塔”形培训体 系，省级培训重在新领域、新方向、新技术、新战法，做 精做深，着重在攻难上；市县培训重在培训执法基础，着重在执法基本功上提升执法效能。
四是构建比学赶超、争先创优的激励体系。以激 励机制提振执法队伍的精气神，激发执法人员忠诚担 当、敢于亮剑、勇于创新的工作干劲，增强执法队伍凝 聚力、战斗力、执行力。建立执法办案激励制度。建立 完善执法办案记功嘉奖制度，向一线执法干部倾斜，对重要执法行动和日常执法中不畏艰险、勇于突破、成效显著的集体和个人，及时给予立功受奖；选树年 度“全省执法办案能手”，充分发
挥正向激励作用。畅通优秀执法干部晋升空间。坚持重实绩、重实干的用 人导向，完善案件综合考评机制，把考核结果作为执 法干部奖惩、评优树模和选拔任用的重要参考，为执 法人才成长成才搭建平台。发挥典型示范作用，感染 激励广大执法干部勇于担当、争先创优。建立尽职免 责制度，充分体现组织为干事者担当的导向，着力消 除“多干多错、多干多责、不干不错”等不良现象。
五是构建技术领先、装备精良的执法保障体系。将执法装备建设作为深化市场监管综合行政执法改 革的一项基础性工作来抓。加强装备建设。实施规范 化执法办案提升工程，出台全省市场监管综合执法装 备配置指导标准，分级分类配备不同层级执法装备。实施执法单兵装备配备、更新、补充常态化；建立全省 装备信息管理系统，实现执法重要装备资源共享，提 高装备利用率。强化技术支撑。充分发挥系统内外检 验、检测机构对执法工作的技术支撑作用，提高执法 效率。强化平台联通、系统集成、数据共享、手段创新，全面推动执法办案转型发展。打造全要素网上办案体 系，实现案件全环节网上流转、全流程同步留痕，使执 法办案更高效规范。同时，充分运用智能办案、智能监 督、智能管理等辅助功能手段，研发集执法指引、执法 学习、移动审批等功能于一体的智慧办案APP，全力 打造“一体化、智能化、移动化”执法办案新格局。积极 推广区块链等技术在执法中的有效运用。积极争取各 级财政部门支持，建立执法办案经费保障机制，明确 责任分工、规范执法行为，实现行政执法经费的规范 管理和有效保障。
课题组成员：王状武陈锦寿陆立权
石增根徐章杰
执笔人：石增根
责任编辑：王琳、杨文
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