【案由】行政 行政行为种类 行政合同
【审理法院】安徽省高级人民法院
【审理法院】安徽省高级人民法院
【审结日期】2020.12.09
【案件字号】(2020)皖行终1101号
【审理程序】二审
【审理法官】汪结平朱达远宋鑫
温州大学【审理法官】汪结平朱达远宋鑫
番禺长隆水上乐园游玩攻略【文书类型】判决书
【当事人】天津胜岭旅游开发有限公司;安徽省砀山县人民政府
【当事人】天津胜岭旅游开发有限公司安徽省砀山县人民政府
【当事人-公司】天津胜岭旅游开发有限公司安徽省砀山县人民政府
【代理律师/律所】程林安徽盛鸿律师事务所 东乡县人民政府网
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【代理律师】程林
加勒比海盗5【代理律所】安徽盛鸿律师事务所
【法院级别】高级人民法院
【原告】天津胜岭旅游开发有限公司
【被告】安徽省砀山县人民政府
【本院观点】针对上诉人提出的诉讼请求及一审审理情况，本案二审审理的焦点是：被上诉人是否具有与上诉人所提诉讼请求相关的行政协议义务；如果具有该义务，继续履行是 否客观不能或无实际意义。
【权责关键词】行政处罚行政许可合法违法合法性审查合法性维持原判
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【本院查明】另查明，天津胜岭公司投资建设的案涉项目2016年起未实际经营，案涉区域现已划为生态红线区，禁止进行开发性、生产性建设活动。
【本院认为】本院认为，针对上诉人提出的诉讼请求及一审审理情况，本案二审审理的焦点是：被上诉人是否具有与上诉人所提诉讼请求相关的行政协议义务；如果具有该义务，继续履行是否客观不能或无实际意义。 本案中，天津胜岭公司与砀山县人民政府签订的《关于开发黄河故道风景区的协议》属于行政协议，该协议约定了双方的权利义务，双方均负有依约履行的责任。协议签订后，天津胜岭公司已经按照协议约定完成了相关投资项目的建设，且在被上诉人的组织、支持下，通过举办旅游暨民俗文化节等，在当地产生了一定的影响。现天津胜岭公司的诉讼请求为要求砀山县人民政府办理20亩土地使用权证，
按编号发改投资(2010)24号备案表所涉内容予以办理宗教场所许可证、工商行政许可、产权证。其中，编号发改投资(2010)24号备案表所涉内容为大觉寺、平安大钟亭、水上游艇、梨神宫、大型仿真假山秀树广场、游客服务中心、餐厅、会议室及景区内旅游道路、游步道等。双方所签协议中对应天津胜岭公司诉讼请求的为砀山县人民政府(甲方)责任第2条，即“负责申报办理有关手续”。该约定内容本身不明确、不具体，因此，应当根据双方签订协议的目的、办理有关手续的法律法规规章的规定等予以确定。首先，对于有关手续的内容，结合案涉2009年8月25日会议纪要和发改投资(2010)24号备案通知，应理解为天津胜岭公司根据协议确定的投资建设及经营项目依法所需要的相关手续，天津胜岭公司所提出的土地使用权证、宗教场所许可证、工商行政许可、产权证属于相关手续的范围。其次，关于负责申报办理的理解，一方面，从文义上看，砀山县人民政府负有的责任是“申报办理”土地使用权证等有关手续，而不是予以办理；另一方面，对于申报办理有关手续的责任主体也应依法确定，协议内容不得与法律规定相抵触，就天津胜岭公司诉讼请求所涉内容而言，均属于依申请作出的行政行为，其申请主体有关法律法规规章均有规定，如土地使用权证由土地使用人提出登记颁发申请，工商行政许可由经营主体提出许可申请，等等，砀山县人民政府均不是法定的申请主体。因此，结合协议甲方责任第三条中的“协调有
关部门解决建设过程中的一切问题、确保施工顺利进行”的规定，“负责申报办理有关手续”应当理解为砀山县人民政府有责任协助、协调办理天津胜岭公司根据协议确定的投资建设及经营项目依法所需要的相关手续。天津胜岭公司要求砀山县人民政府为其办理土地使用权证、宗教场所许可证、工商行政许可、产权证，缺乏事实和法律依据。 如上所述，砀山县人民政府负有协助、协调办理有关手续的责任，协议签订后，县政府通过召开会议协调相关部门解决上诉人开发黄河故道风景区过程中实际存在的问题即是其着手履行该项责任的行为。在天津胜岭公司仍未取得土地使用权证、宗教场所许可证、工商行政许可、产权证的情况下，县政府是否仍需要继续履行该责任，取决于继续履行是否客观不能或无实际意义。砀山县国土资源局针对天津胜岭公司案涉投资建设项目已作出砀国土资罚(2015)第254号行政处罚决定，责令退还非法占用的20亩国有土地，没收新建的建筑物和基地设施，并10万元，在此情况下，再要求砀山县人民政府协助、协调办理相关手续与该处罚决定的内容不符。另外，案涉区域已划为生态红线区，不允许进行建设、开发活动，为该区域内的建设和经营活动再行办理相关手续也与生态保护的要求相悖。因此，综上两个方面，县政府已无法继续履行该项责任，天津胜岭公司的诉讼请求不应得到支持。 需要强调的是，天津胜岭公司系砀山县人民政府招商引资而到砀山县进行投资经营，其合
法的投资权益特别是信赖利益应当得到保护。天津胜岭公司投资建设的项目未办妥相关手续，责任并不全在该公司一方，砀山县人民政府及其职能部门不能以一罚了之来推卸自身责任。案涉项目从2016年起未实际经营，双方所签订的协议已处于实际上无法履行的状态。在此情况下，砀山县人民政府应就协议是否终止、如何终止、终止后如何对天津胜岭公司进行合理补偿等问题，尽快与天津胜岭公司直接协商，依法依规保障该公司合法权益，防止因为时间拖延另外造成不必要的损失，以树立诚信政府、责任政府、法治政府的良好形象。如协商不能达成一致，天津胜岭公司也可以就协议解除和补偿事项另行依法主张权利。 综上，一审判决驳回天津胜岭公司的诉讼请求并无不当，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：
【裁判结果】驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人天津胜岭旅游开发有限公司负担。 本判决为终审判决。
【更新时间】2022-09-23 00:56:16
【一审法院查明】一审法院经审理查明，2008年10月13日，砀山县人民政府(甲方)与天津
胜岭公司(乙方)签订《关于开发黄河故道风景区的协议》，协议约定乙方责任：1、一期投资3000万元独资建设砀山梨展馆、“梨神庙”、恢复建设“大觉寺”等；2、2009年4月1日前完工；3、建成后自主经营管理；4、为县委、政府重大活动，无偿提供场所。协议约定甲方责任：1、无偿提供乙方建设用地20亩，县旅游局负责办理(现地价每亩660元/年)；2、负责申报办理有关手续；3、成立专门组织，协调有关部门解决建设过程中的一切问题，确保施工顺利进行，免除建设过程中的一切地方性税费；4、08年底前县水务局收回黄河故道风景区的河段水面、供 电公司负责协调高压线路改架问题；5、负责开工奠基仪式的筹备工作。协议签定后，天津胜岭公司进行投资建设，于2009建成。 2009年8月25日，砀山县委副书记李朝晖召开关于《古黄驿站风景区4A申报需要县委、县政府解决的问题》的协调会，会议决议：1、关于停车场、游客中心定位问题。由砀城镇负责落实用地，林业局全力支持地面树木清理，力争尽早定位；2、桃园流转问题。由林业局具体负责协调，做好林场职工工作；3、水面西至桥征用问题。由水务局负责协调落实；4、梨展馆装修布置问题。由农委负责，列出计划，聘请专业人员进行整体设计，具体落实；5、景区内土地租赁及建设用地办证问题。由国土局牵头，林业局配合，费用由企业负担；6、景区内道路问题。由企业负责道路的设计，要按照景点规定，建造生态路、景观路。 2015年7月1日，
原砀山县国土资源局作出砀国土资罚(2015)第254号行政处罚决定书，决定责令退还非法占用的20亩国有土地，没收新建的建筑物和基地设施，并10万元。 天津胜岭公司认为其已按照协议约定进行投资建设，但砀山县人民政府未履行协议约定，相关手续无一办理，请求继续履行协议，遂提起诉讼。
【一审法院认为】一审法院认为，本案的争议焦点为砀山县人民政府是否应当履行行政协议。 行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条(五)项规定，符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议属于行政协议的受理范围。本案中，砀山县人民政府作为行政机关与天津胜岭公司签订《关于开发黄河故道风景区的协议》，砀山县人民政府作为地方人民政府具有对辖区内旅游建设管理的行政职责，协议约定的主要内容亦是为实现促进黄河故道人文旅游发展，因此该协议实质上系砀山县人民政府为实现相应的行政管理目标，履行行政职责，而与天津胜岭公司签订的招商引资协议，符合识别行政协议的特征，属于人民法院行政诉讼的受理范围。 《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、
焦作旅游景点>英国女王有实权吗履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。本案中，天津胜岭公司与砀山县人民政府在平等、协商的基础上签订《关于开发黄河故道风景区的协议》，该协议合法有效，双方均应按照协议的约定履行相关的义务。天津胜岭公司在协议签订后已经履行了协议约定的投资建设项目，其诉讼请求为要求砀山县人民政府继续履行行政协议，具体的诉讼请求为办理20亩土地使用权证，按编号发改投资(2010)24号备案表所涉内容予以办理宗教场所许可证、工商行政许可、产权证等。协议中对应该请求的约定为负责申报办理有关手续，该约定不明确具体。对于有关手续的理解，结合砀山县委于2009年8月25日召开协调会形成的会议纪要以及砀山县发改委作出的发改投资(2010)24号备案通知，该负责申报的有关手续应当理解为该投资项目经营符合法律规定所需要的相关手续，应涵盖了天津胜岭公司提出的相关具体诉讼请求。 天津胜岭公司要求履行行政协议的诉讼请求能否成立。结合本案的具体案情，砀山县国土资源局针对天津胜岭公司投资建设的相关项目已作出砀国土资罚(2015)第254号行政处罚决定书，决定责令退还非法占用的20亩国有土地，没收新建
的建筑物和基地设施，并10万元。在天津胜岭公司投资所建的相关建筑物被处罚决定没收的情形下，其要求砀山县人民政府履行协议已不具备事实基础，属客观不能，砀山县人民政府已无法继续履行协议，应驳回其诉讼请求。同时本院注意到，天津胜岭公司系砀山县人民政府招商引资而来，签订了行政协议，协议明确约定“砀山县人民政府成立专门组织，协调有关部门解决建设过程中的一切问题，确保施工顺利进行，免除建设过程中的一切地方性税费”，而后其职能部门以未批先建为由予以行政处罚，天津胜岭公司具备可信赖的保护利益。由于行政协议的一方主体恒定为行政机关，且行政协议均系为实现公共利益而签订，砀山县人民政府应发挥行政权统一性和行政机关间的协同性，主动协调相关行政职能部门，尽力促进矛盾化解。另，如上所述，在行政协议无法履行的情形下，天津胜岭公司可另行主张权利。 综上，天津胜岭公司起诉要求砀山县人民政府履行行政协议已不具备履行条件，应驳回其诉讼请求。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告天津胜岭旅游开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告天津胜岭旅游开发有限公司负担。
