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摘 要：随着新冠肺炎疫情的全球性蔓延，全球脆弱性进一步加剧，直接威胁联合国可持续发展目标 的实现。与此同时，新冠肺炎疫情弱化了国际发展援助能力。为应对脆弱性，提高对外援助的有效性，各援助方亟须关注人口、贫穷、不平等、治理等10个要素，积极引领和参与国际人道主义多边协调，注重贯彻“以人为本”的发展理念，并大力提升发展援助的可持续性。 关键词：新冠肺炎疫情
脆弱性
对外援助
宋
微
后疫情时代的全球脆弱性及其应对
2015年联合国《2030年可持续发展议程》将消除脆弱性作为一项重要的发展目标。①审视2020年全球
发展格局，新冠肺炎疫情的全球性蔓延导致本已存在的脆弱性进一步加剧，加之气候变化、脆弱的治理、不平等以及全球抗议和暴力活动的增加，缓解脆弱性的紧迫性更加凸显。深入分析脆弱性及其影响因素不仅有助于优化各援助方参与全球抗疫援助的行动，而且对有效推动脆弱国家疫情后重建具有重要意义。 一、新冠肺炎疫情加剧全球脆弱性
2020年1月，为确保《2030年可持续发展议程》的落实，联合国正式发起可持续发展目标（Sustainable Development Goals，SDGs）“行动十年”计划。然而，随着新冠肺炎疫情的全球性蔓延，全球脆弱性进一步加剧，直接威胁联合国SDGs 的落实。
第一，系统性的冲击加剧，脆弱性的范围扩大。尽管能否实现可持续发展目标是每年都要审议
和反思的议题，但是在2020年这个议题比以往任何时候都更加棘手，世界正经历着一系列可预见的和不可预见的冲击。新冠肺炎疫情波及世界各国并持续冲击全球经济，以前所未有的速度和规模打击了全球贸易和投资，暴露了现代供应链的脆弱性。各国面临严重的经济下滑甚至停滞，以及失业率上升，大多数采取了民族主义政策，导致现有多边体系提供的宏观选择和努力面临付诸东流的风险，从而加剧了脆弱性；受气候变化影响，破坏性自然灾害席卷了澳大利亚、印度尼西亚等国家和地区；在阿富汗、马里、叙利亚、也门等国家和地区，似乎永无休止的冲突使人民深陷苦难并流离失所。系统
性冲击的影响日益加剧，有可能至少抹去2015年以来全球落实可持续发展目标所取得的进展，在诸如消除贫困等问题上，这些冲击可能使全球发展倒退30年，其中最贫穷和最脆弱的国家和地区受到消极影响的范围不断扩大。已经有迹象表明，无论是在治理、性别平等、社会公平方面，还是在《2030年可持续发展议程》提出的许多其他目标方面，脆弱国家都已陷入停滞，暴力死亡、极端贫困、卫生系
收稿日期：2021-1-21
常德疫情最新消息今天作者简介：宋微，商务部国际贸易经济合作研究院副研究员。青阳县人民政府网
① 经济合作与发展组织（以下简称经合组织）将脆弱性描述为：国家、系统和（或）社区面临风险以及管理、吸收或减轻这些风险的应对能力不足。在目前的经合组织多维脆弱性框架中，脆弱性包含政治、社会、安全、环境和经济5个维度。经合组织《2020年全球脆弱性》（States of Fragility 2020）报告覆盖57个脆弱国家和地区，其中13个国家和地区极端脆弱。
统薄弱、教育系统中断不断发生。
第二，脆弱国家受到新冠肺炎疫情的打击最为严重，多个维度的脆弱性加剧。一方面，脆弱国家受到新冠肺炎疫情的打击最为严重。2020年4月，国际货币基金组织（IMF）总裁乔治厄娃（Kristalina Georgieva）警告说：“正如健康危机对弱势体的打击最大，经济危机预计对脆弱国家的打击最大。”
②另一方面，新冠肺炎疫情加剧了多个维度的脆弱性。国际社会必须正视这一严峻现实，新冠肺炎疫情的社会经济影响给难民体带来了新的压力，他们无法获得医疗救助和相关资源，并在许多情况下加剧了本已严峻的局势；教育也正受到严重破坏，而这些国家提供在线学习等临时性措施的能力有限或根本不具备。
第三，疫情之后脆弱国家面临更为严峻的发展挑战。一方面，新冠肺炎疫情给脆弱国家造成了严重的经济打击。许多脆弱国家如安哥拉、乍得等经济结构极其单一，深度依赖大宗商品和石油的出口，疫情的暴发使这些国家的出口直接减少，再加上国际原油价格的历史性下跌，导致其面临极其严重的国际收支失衡。同时，疫情导致外部投资锐减，联合国贸易和发展会议2020年6月发布的《2020年世界投资报告》中指出，新冠肺炎疫情对结构脆弱和小型经济体外商直接投资产生了严重负面影响，加剧了这些国家在全球资金流动中的边缘化。据世界银行统计，2020年底，脆弱国家有2600万人沦为极端贫困。联合国非洲经济委员会的数据显示，在最好的情况下，非洲2020年平均GDP增长率从3.2%下降到1.8%，下降1.4个百分点；在最坏的情况下，非洲经济2020年萎缩2.6%。非洲经济的严重下滑可能导致500万至2900万人的日均收入低于1.9美元的赤贫线。受新冠肺炎疫情影响的弱势家庭面临暂时贫困的可能性增加了17.1%，10年或10年以上持续贫困的可能性增加了4.2%，摆脱贫困的可能性下降了5.9%。
③另一方面，疫情导致脆弱国家面临更严重的粮食危机。当各国为应对疫情而自顾不暇时，25年来最
为严重的蝗灾侵袭东非，在肯尼亚、埃塞俄比亚等国，大批农作物被蝗虫啃食殆尽。联合国粮食及农业组织指出，在埃塞俄比亚约有600万人生活在受到蝗灾影响的地区，如果不加以防控，蝗灾将对农作物、牧场和森林植被造成大面积破坏，使粮食和饲料安全问题恶化。另外，疫情影响导致的边境关闭、交通限制，既使受灾国家不能充足获得治理蝗灾的有效物资，也严重破坏了原有粮食供应链的运转，因此极易形成严重的粮食危机。
二、新冠肺炎疫情弱化国际发展援助能力
第一，2020年之前，在脆弱国家落实可持续发展目标就面临着重大挑战，气候变化可能导致落实可持续发展目标进展放缓和脆弱性加剧，而新冠肺炎疫情又加重了不利因素的影响。尽管经合组织《2018年全球脆弱性》报告显示，大多数脆弱国家都有望实现SDG13（气候行动）和SDG17（全球伙伴关系），
④并且从技术上讲确实取得了一定进展。但是调查数据表明，过去的评估并不能反映真实情况，需要根据更广泛的因素来评估可持续发展目标的进展。2019年6月发布的《2019年可持续发展报告》将与SDG13（气候行动）、SDG14（水下生物）、SDG15（陆地生物）有关的落实趋势定位为“警报级”。因为尽管在这些领域的资金投入有所增加，但与问题的扩散和升级程度相比，资金的增速微不足道。气候变化是对可持续发展的最大挑战，根据世界气象组织的数据，2015—2019年可能是全球有记录以来最温暖的5年。
⑤此外，在脆弱国家，暴力和非暴力抗议活动爆发越来越频繁，凸显了风险应对的不足，SDG16（和平、正义与强大机
②Georgieva, K. Confronting the Crisis: Priorities for the Global Economy [EB/OL]. (2020-04-07). /en/News/Articles/2020/04/07/sp040920-SMs2020-
Curtain-Raiser.
③UN Economic Commission for Africa. COVID-19 in Africa: Protecting Lives and Economies [EB/OL]. (2020-04). /handle/10855/43756.
④OECD. States of Fragility 2018 [EB/OL]. /development/states-of-fragility-2018_9789264302075-en.
⑤World Meteorological Organization. The Global Climate in 2015—2019 [EB/OL]. (2020-04). v/en2014/climate/update/202004/
P020200429608869941399.pdf.
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构）的实现面临着巨大挑战。
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第二，新冠肺炎疫情导致单边主义抬头，发达国家提供对外援助的意愿和能力减弱。在过去30年中，尽管脆弱国家仍然是全球最不平等的地区，但是3/4的经合组织成员自身的收入不平等也在不断拉大。发达国家内部的不平等导致其政府被迫牺牲对脆弱国家的支持，收缩对外援助资金，将资源集中在国内优先发展事项上。在经合组织发展援助委员会（以下简称DAC）28个成员中，多数发达国家对外援助支出低于联合国所制定的标准。而新冠肺炎疫情显著加剧了这一趋势。新冠肺炎疫情使许多发达国家陷入困境，国内感染人数不断增多，经济发展停滞甚至倒退，国内危机频发。在这种情况下，发达国家根本无暇帮助脆弱国家，在对外援助以及债务减免等方面进展缓慢。
三、影响全球脆弱性的关键因素
为应对脆弱性，提高对外援助的有效性，各援助方亟须格外关注以下10个影响全球脆弱性、关乎脆弱国家能否落实可持续发展目标的重要因素：一是人口。目前约有18亿人（占世界人口的23％）生活在脆弱国家，依据当前人口增长速度推算，到2030年将增长到22亿人（占世界人口的26％），到2050年为30亿人（占世界人口的31％）。脆弱国家的人口增长既带来风险，也带来机遇，尤其是青年人口迅速增加导致城市、劳动力市场、国际移民的压力激增。在最脆弱的地区，人口压力正在成倍增加，
而人口的快速增长又加重了该地区的脆弱性。
二是贫穷。尽管全球减贫取得了一些进展，但在脆弱国家和地区，特别是在撒哈拉以南非洲，持续的极端贫困可能会进一步加剧。在脆弱国家，贫困使妇女和儿童更容易受到贫困的冲击。
三是不平等。收入不平等的影响波及多个层面，并在脆弱国家进一步加剧了其他方面的不平等。随着不平等逐渐被政治化，对脆弱国家的发展前景产生了更加消极的影响。许多脆弱国家的社区封锁更是加剧了基于性别的暴力和家庭虐待；恐怖主义和犯罪集团在疫情期间，受到的打击大幅减少，它们利用网络等增加影响力。疫情使一直存在于脆弱国家的贫穷、暴力、不公平、教育等问题更加突出，严重制约了脆弱国家解决这些问题的能力，并导致问题进一步恶化。
四是治理。治理现在被广泛理解为国家和非国家行为体达成并维持关于权力、资源和责任分配的协商过程。这一协商过程旨在使社会摆脱持续的暴力威胁，促进经济增长和繁荣，通过包容和共享来减轻不平等、社会排斥和不公正现象。2018年，DAC成员支出159亿美元用于改善治理，其中40％（69亿美元）被投入脆弱国家。
⑦然而，结果显示，脆弱国家的治理质量仍在恶化，腐败加剧了发展的复杂性和脆弱性。
五是教育。教育是减贫和增长的驱动力，但是无论是在获得教育的机会方面，还是在教育质量方面，
脆弱国家都非常落后。同时，人口的快速增长和多维脆弱性制约了脆弱国家的教育发展。SDG4（优质的教育）呼吁所有年轻人都有能力在2030年前完成中学教育。但近期公布的《全球教育监测报告》显示，全球甚至没有在2030年前普及小学教育的有效途径，更不用说中学教育了。
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六是两性平等。在最脆弱的地区，妇女参加议会以及经济、教育和卫生部门的比例较低。自第四届世界妇女大会在北京召开已经过去了25年，但是预计到2030年仍无法实现两性平等，而且在脆弱国家推动两性平等的进程正在放缓。
七是健康。尽管脆弱国家在卫生方面取得了重大进展，但与非脆弱国家相比，进展不平衡且速度较慢，在五岁以下儿童死亡率、婴儿和新生儿死亡率、孕产妇死亡率、预期寿命和全民健康覆盖率等
⑥Jonathan Marley and Harsh Desai. Fragility and Agenda 2030: Navigating Shocks and Pressures in Fragile Contexts. OECD Development Co-operation Working Papers, No.
82 [EB/OL]. (2020-09-17). /10.1787/65d5cb9c-en.
⑦Jonathan Marley and Harsh Desai. Fragility and Agenda 2030: Navigating Shocks and Pressures in Fragile Contexts. OECD Development Co-operation Working Papers, No.
82 [EB/OL]. (2020-09-17). /10.1787/65d5cb9c-en.
⑧UNESCO. Global Education Monitoring Report [EB/OL]. (2020-06-23). /news/2020-global-education-monitoring-report-all-means-all/.
方面的差距尤其明显。总体来看，脆弱国家卫生系统是薄弱的，其中一些国家则是严重薄弱，极端制约了人力资本的发展。
八是冲突与暴力。暴力冲突造成的死亡和凶杀案集中于脆弱国家，同时迅速增长的青年人口和不断拉大的不平等也加剧了脆弱国家的暴力风险。SDG16（和平、正义与强大机构）明确提出要大幅度减少各种形式的暴力和相关死亡率，但是暴力却在脆弱国家以多种形式和方式存在，暴力与冲突既是脆弱性的驱动力，又是脆弱性的结果。
招远人才网九是系统性冲击和灾害。灾害造成的死亡多数发生在脆弱国家，自2011年以来，在脆弱国家平均每年有6800人死于自然灾害，2019年有5210万人在脆弱国家受到自然灾害的影响，这是自2010年以来最高的年度数字，占全球受自然灾害影响的人口总数的55%。
⑨同时，灾害更会阻碍和逆转可持续发展目标的进展，在脆弱国家，灾害使威胁倍增并可能引发系统性冲击，加剧脆弱性，使发展更加举步维艰。
十是被迫流离失所和迁徙。多维脆弱性正在驱使身处困境的人们迁徙，被迫流离失所增加了发展的风险，破坏了脆弱国家的发展能力，增加了人道主义需求，而新冠肺炎疫情又加剧了解决难民收容需求的难度。
四、提升对脆弱国家援助有效性的相关建议
脆弱国家的发展关乎地区稳定和经济增长，解决脆弱性的过程是一个从复杂分类到具体落实的漫长周期，特别是新冠肺炎疫情肆虐既扩大了脆弱性的范围，又加剧了发展的风险。
第一，积极参与国际人道主义多边协调。疫情肆虐、恐怖主义蔓延、难民潮等各种问题交织在一起，不断冲击着脆弱国家，仅靠单边的努力很难解决这些问题，国际协调仍然是有效应对脆弱国家问题最重要的手段。2020年10月8日，中国正式加入“新冠肺炎疫苗实施计划”，这是支持国际多边主义、以实际行动促进脆弱国家获得疫苗的体现。当前全球脆弱性不断加剧，发达国家内部的保护主义空前高涨，一方面在发展援助中应更加注重加强国际协调，争取更多的国际支持和道义力量，共同援助脆弱国家；另一方面，应鼓励和支持多层次的参与，广泛调研非政府组织在脆弱国家开展援助活动的案例，吸取经验教训，通过与各参与方进行积极互动鼓励脆弱国家中央和地方的政治团体支持人道主义援助。
第二，注重贯彻“以人为本”的发展理念。当前脆弱国家的人口问题，特别是青年人口迅速增加导致城
市、劳动力市场和国际移民的压力激增，妇女和儿童更容易受到贫困的冲击，有限的发展资源难以惠及弱势体，越发加剧不平等。加大对人力资本的支持力度，“投资于人”十分必要。一方面，在制订各项援助计划、设计援助项目时，要将保障妇女和儿童能够享受发展福利作为重要的考量指标；另一方面，要在妇女、儿童的基本权利保护方面积极推动立法和教育宣传，加强对制度建设的支持力度，逐步消解造成不平等的制度缺陷和文化起源。
第三，大力提升发展援助的可持续性。新冠肺炎疫情的暴发不仅凸显了经济、社会环境的脆弱性与气候因素紧密相连，而且也使世界清楚地预见了未来几年乃至几十年气候变化的级联效应，各援助方要注重提升援助的可持续性，将紧急人道主义援助与发展援助相结合，多维度综合发力、统筹兼顾，推动恢复重建，注重对气候变化领域的支持，加大对清洁能源相关基础设施的援助，提升环境韧性。另外，战胜脆弱性的根本途径是实现经济的发展，各援助方应注重帮助脆弱国家增强经济内生动力，掌握工业生产能力，全面融入全球价值链，应注重基于当地资源禀赋的生产加工类项目的建设及配套的技术合作。
⑨Jonathan Marley and Harsh Desai. Fragility and Agenda 2030: Navigating Shocks and Pressures in Fragile Contexts. OECD Development Co-operation Working Papers, No.
82 [EB/OL]. (2020-09-17). /10.1787/65d5cb9c-en.
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