王兴乐
（中国地质大学（武汉）工程学院，湖北武汉，430074）
摘要：2011年6月，美国康菲石油公司在我国渤海湾的作业平台发生石油泄漏事故，造成大范围海洋污染及巨大经济损失。对这一事件的处理，暴露出我国存在着海洋环境保护意识淡薄、海洋环境保护法律不完善、处罚力度不够、政府监管机制缺失、执法效率低下等诸多问题。美国政府应对墨西哥湾漏油事件时所采取的策略、做法值得我国借鉴。 关键词：墨西哥湾BP漏油，渤海湾漏油，海洋环境保护，环境保护法律
引言
2011年6月4日中国海洋石油总公司与美国康菲石油公司合作开发的渤海湾蓬莱19-3号油田B平台、C平台发生重大漏油事故（简称“康菲漏油事件”）。在超过半年的时间内，渤海被污染的海域从最初的16平方公里蔓延到超过6200平方公里【1】。而康菲作为作业方，将溢油事件造成的严重污染事故瞒报近一个月，2011年9月1日，在国家海洋局责令康菲“三停”（停注、停钻、停产）后仍然有油花溢出。事件发生后，康菲公司一再懈怠敷衍，信息披露遮遮掩掩，事故处理弄虚作假，无视环境破坏的傲慢态度让中
国政府和民众十分失望。事故造成了巨大损失，渤海湾沿岸上百家水产养殖户遭受的损失超过十亿元，当索赔事宜提上议程，渔民们却发现困难重重。不仅存在取证、定损、开销等各种困难，法律和行政方面的阻力也较为明显。康菲漏油事件暴露出我国在海洋环境保护方面存在诸多问题。反观2010年墨西哥湾BP漏油事故，美国凭借其完善的法律制度对英国石油公司展开了刑事和民事司法调查，最终使其赔偿超过400亿美元，英国石油公司付出巨大代价【2】。两者极大的反差，让国人不得不有所深思。
1事件回顾
1.1康菲漏油事件回顾
2011年6月4日，康菲公司开发的渤海湾蓬莱19－3油田作业区B平台，出现少量溢油。6月17日，该作业区C平台发生小型井底事故，使周围海域840km2的1类水质海水下降到了劣4类。7月6日，国家海洋局依据《海洋环境保护法》对康菲公司做出了20万元的行政处罚。由于康菲公司溢油处置缓慢，未能在8月31号前完成溢油的排查、封堵和处置工作，国家海洋局对其发出“三停”的指令，即整个蓬莱19－3油田停止回注、停止钻井、停止油气生产作业。直至11月1日，作业区C平台仍有油花溢出，5个多月来，漏油仍未停止。卫星、飞机、船舶现场监视监测及油指纹检验鉴定结果显示：所造成的污染面积从840km2扩大到5500km2。主要集中在蓬莱19－3油田周边海域和西北部海域，其中劣四类海水海域面积累计约870km2。
康菲公司漏油事故污染面积已经超过渤海湾三分之一，中国唯一的内
海渤海湾，将有可能就此变成一片死海。事发4个多月来，新的漏油点不断出现，康菲公司不仅没有采取根本性的措施来治理泄漏和清理油污，而是将大量的精力放在收集事故损失的证据上，忙着为自己减轻处罚和赔偿金额。康菲公司对在中国领海上造成的污染事故处理的如此的默然，其傲慢的底气从何而来?5500km2的溢油面积，最高20万的到底能对污染企业起到多大的警示作用，对生态环境造成的损失该如何赔偿?渔民和渔业的损失该如何赔偿?体性纠纷解决机制的不足，实体法律的缺失、举证上的困难、巨额的诉讼费用让索培康菲的道路变的异常的艰难。
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1.2墨西哥湾漏油事件介绍
2010年4月，英国石油公司租赁的海上石油钻井平台在墨西哥湾水域由于工人在钻井底部设置水泥封口（水泥塞）时引起化学反应产生热量，促使深海底部处于晶体状态的甲烷转化成甲烷气泡，随后甲烷气泡从下部突破数道安全屏障升到上部低压处，且气泡越聚越大。因为防喷阀失灵，在井喷时未正常启动，2010年4月20日，气泡带油一起喷出，涌向易燃房间，发生第一次爆炸。爆炸后BP公司借用水下机器人试图启动防阀，但未成功，随后失去控制的油井喷出压力巨大的油气使“深水地平线”平台在火海中沉没。爆炸并沉没，引发美国历史上最严重漏油事件。原告方代表超过10万人的权益，包括因为漏油事件而失业的渔民、参与油污清理致病的工人以及声称因为漏油事件而受到伤害的其它个人。
2012年，美国墨西哥湾原油泄漏事件的集体诉讼与原告方达成和解协议，预计向受事件影响的渔民、清理工人等个人支付总额大约78亿美元赔偿。使之成为美国历史上涉及赔偿金额最高的和解集团诉讼案例之一。赔偿资金将由这家企业先前设立的200亿美元墨西哥湾石油泄漏事件赔偿基金支付。根据协议，大约10.9万名公寓所有人、酒店和度假村运营商、餐饮业者、捕虾船主及其他个人将有资格获得经济和物业赔偿金，还有大约1.6万名个人原告将可获得医疗赔偿金。这标志着BP了结了与2010年墨西哥湾原油泄漏事件有关的经济、物业和医疗索赔诉讼。英国石油公司仍需解决与美国政府、受漏油事件影响的墨西哥湾沿岸各州以及其“深水地平线”钻井项目合作伙伴的法律纠纷。根据美国《洁净水资源法》，原油泄漏如果因为石油开采企业“疏忽”而发生，美国政府可根据泄漏量以每桶原油最高1100美元开出罚单；如果确认企业“严重疏忽”最高金额可提高至每桶4300美元。如果法官确认英石油“严重疏忽”，美国政府开出的罚单可达180亿美元[3]。
2事件发生后各方应对措施之对比
2.1肇事方应对方式对比
2.11墨西哥湾漏油事故中BP的应对措施
作为墨西哥湾漏油事故肇事方，BP及时清污堵漏，履行赔偿义务，积极恢复环境损害，努力塑造负责任的公司形象。其主要措施如下。
第一，对油污进行有效控制和及时清理，力求最大限度恢复生态环境；第二，及时支付各种赔偿和清污费用；第三，确保油污沿岸区域居民的安全与健康。BP与美国海岸警卫队以及国家生产安全与健康监管机构紧密合作，及时对各种可能危及健康的潜在危险进行评估和标示，避免有害食物危及大众健康[4].第四，积极资助研究机构评估损害，出避免类似事故发黄山西递宏村自驾游攻略
生的方法。BP与墨西哥湾联盟共同发起成立了墨西哥湾研究倡议项目（Gulf of Mexico Research Initiative，GRI），向该研究项目捐出5亿美元的资金，对墨西哥湾漏油事件造成的环境影响和损害进行研究。[5]2011年7月15日，BP 宣布将改进墨西哥湾深海石油钻探的作业标准，大大提升深海石油钻探的安全性和危机处理能力。
2.12渤海湾漏油事故中康菲应对措施
作为肇事方，康菲公司在应对渤海湾漏油事故中的表现却令人失望。作为事故肇事方，康菲中国极力掩盖事故真相，屡次欺骗公众和媒体，漠视环境污染和公众利益。漏油事故早在6月4日已发生，但康菲中国一直未向公众公布漏油事件。网友爆料引起媒体广泛关注之后，康菲中国仍然保持沉默。直至国家海洋局正式披露溢油事故，认定康菲中国为事故责任方后，其才在事故发生1个月后首度召开新闻发布会。其后，康菲中国多次声称溢油量很少，已采取有效措施，溢油得到有效控制。事实是漏油点从1处扩散到2处，最后甚至扩散到10处。其采取的措施也多是临时性、应付式措施，污染面积从其
人力资源考试报考最初声称的不到200平方米左右，到现在的5500平方公里；漏油量从其最初声称的大约1500-2000桶之间（约205吨-274吨）到现在至少5万吨.[6]
2.2中美两国政府对同类事件的应对措施
恩捷股份2.21美国政府应急措施
作为监管方，美国政府及时启动应急措施，督促BP履行清污、赔偿义务，启动调查与法律问责程序，力求弥补损害、恢复环境。事故发生后，奥巴马总统在5月2日前往墨西哥湾地区视察。其后，在1个月左右的时间，先后3次前往墨西哥湾视察。综合美国政府的应对措施，主要有以下几个方面。
云南最美的地方第一，督促尽快堵塞漏油点，及时清理油污。事故发生后，美国政府迅速反应，依托1990年《石油污染法》和国家溢油应急体系，启动了国家、区域和地方各级应急指挥系统，统一协调各部门进行海上溢油的堵漏、治理与回收。由于漏油发生在1500米下的深海，只有BP拥有相应的设备堵漏，国家溢油应急反应小组决定由BP负责堵漏以及海上溢油的清除和治理行动。国土安全部和应急指挥中心官员在现场监督BP的行动，并采取必要的辅助措施。[7]与此同时，建立了专门的网站每天公布漏油事件进程，定期发布有关漏油扩散监控报告和空气、食品等监测报告，建立野生动物收容所，尽一切可能促进油污清理和环境恢复。[7]
第二，调查事故产生原因，启动相关法律程序。事故发生后，奥巴马总统先后命令内政部长及总统调查委员会展开深入调查，就如何避免类似事件再次发生提出建议。[8]2010年6月1日，美国司法部长埃里克·霍尔德宣布，联邦政府已对墨西哥湾漏油事件展开刑事和民事调查。[9]12月15日，美国政府向新奥尔良市联邦法院递交诉状，认为涉案企业触犯《洁净水资源法》和《石油污染法》，诉求被告赔偿且金额不封顶。[10]2011年1月11日，总统调查委员会公布了长达398页的调查报告，对漏油事件产生的原因与后果进行了深入、详尽分析，对工业发展、政府监管以及能源政策提出了建议。[11]报告认为，一系列“危险因素、疏忽、明显错误”导致事故的发生。大部分疏忽和错误缘于“管理不当”，许多决定增加了油井漏油风险，这些决定“明显为这些企业节省了大量时
间（和金钱）”。如果3家企业实施更有效管理，事故“几乎肯定”不会发生。与此同时，政府监管的松懈和不负责任也促使事故的生。[11]该报告可能成为法院对美国政府起诉BP赔偿案的依据之一。
第三，督促BP及时履行赔偿义务，推动墨西哥湾恢复重建。为确保对受害者进行及时、公平的赔偿，奥巴马督促BP建立了200亿美元的赔偿基金，赔偿范围包括沿岸企业、民众因漏油事件受到经济损失、清除污染费用、自然资源损失等。[12]除此之外，从2010年5月到2011年7月，美国政府还累计向BP及其他责任方发出了12个账单，要求BP支付政府机构因漏油事件所支出的各种费用。BP均及时向美国政府支付了这些账单，累计支付金额达7.17亿美元。[13]
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第四，完善监管体制，修改相关法律规定。墨西哥湾漏油事件是在美国已经建立起现代油污法律以及监管体系下发生的一场生态灾难，其警示和借鉴意义十分巨大。正如美国总统调查委员会最终报告中所说的那样，事故的发生是BP等石油企业管理不善与政府监管不力双重作用的产物。因而，如何汲取教训完善和改进监管体制，便成为奥巴马政府关注的焦点。接下来，奥巴马政府会致力于提升风险监控能力、完善监管机制。与此同时，以1990年《石油污染法》为核心的油污责任和赔偿法律机制也面临挑战。首当其冲的便是污染企业的赔偿责任限制制度与财务保证制度。《石油污染法》第1004条规定，除非证明污染责任方存在重大过失或有意行为，否则离岸移动式钻井设备石油泄漏污染的损害赔偿责任限额是7500万美元。这一赔偿责任限额在巨型油污层出不穷的今天显然已经不合时宜。因而，奥巴马政府正就提高这一索赔限额或者不设限与国会进行磋商。另外，该法第1016条规定，对可能造成环境污染的离岸设施（包括石油钻井平台）应提供从3500万到1.5亿元不等的财务保证。这一财务保证金额被认为过低，无法满足保障油污风险的需要。[14]因而，如何在提升风险保障能力与避免成本过大伤害石油行业发展之间取得平衡，成为当前美国政府政策调整的关键。
2.22我国政府应对措施
2011年7月5日，国家海洋局正是发布调查报告，认定康菲公司为事故责任方。事故发生以来，康菲公司态度一度强硬和懈怠，处理事故不积极，并多次瞒报溢油情况，谎报油污处理结果。8月16日国家海洋局正是提出将聘请律师团队对康菲公司提起公益诉讼。并与8月30日成立渤海溢油索赔小组。8月
24日康菲公司召开发布会，表示愿意“依照中国法律”承担责任。9月6日和18日，康菲成立两项渤海湾基金，但这两项基金的具体数额均未披露，基金的运作方也是康菲自身。直到事故发生6个月后，天津海事法院于2011年12月30日首次受理“蓬莱19-3油田”溢油事故引发的养殖户损害赔偿案件[15]。2012年1月25日，农业部发布公告称，经过行政调解，农业部、中海油、康菲公司达成一致意见。康菲公司出资10亿元人民币，用于解决渔业资源损害赔偿和补偿问题；康菲公司和中海油从海洋环境与生态保护基金中，分别列支1亿和2.5亿人民币，用于天然渔业资源的修复和养护，渔业资源环境调查监测评估和科研等方面工作[16]。但这一数额是如何具体计算得出的，以及10亿元能否解决赔偿和补偿问题受到了广泛质疑。
3反思与启示
渤海湾漏油事故的发生、演变及各方的应对表现，与美国墨西哥湾漏油事件形成了强烈的对比和反差。
“冰冻三尺非一日之寒。”各方对渤海湾漏油事件的消极应对，虽然有道德层面的问题，但根源仍在于我国海上石油污染监管和法律救济机制的缺失、软弱。我国海洋环境污染监管机制和救济机制主要存在弊端
1.环境污染监管机制乏力。三个监管主体地位不对等，环保部是部级单位，国家海洋局是国土资源部
下属的二级管理局，地方政府更有县、地、省之分，发生重大海洋环境污染之后各自的职责是什么，相互间如何协调配合，法律并没有明确规定。对于重大环境污染事故的处理，《海洋环境保护法》第17条至第19条分别从事故责任方向国家海洋环境主管部门的报告义务、全国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急计划的制定、海洋环境联合执法等方面进行了规定。然而，这3条法律条文并没有对重大海洋环境污染事故发生后，各监管主体的责任、义务以及反应步骤等进行详细规定。虽然第19条针对多头管理的状况，规定了海上联合执法，但也缺乏具体操作规则。渤海湾漏油事件发生后，在后续处理中并没有出现重大溢油计划这一最重要的法律依据和科学指引，联合执法也形同虚设，只有国家海洋局不断简单、重复地听取报告、通报，缺乏科学、有效、系统的应对措施，凸显了我国重大溢油事故应急反应机制存在的巨大漏洞[17]。
2.法律救济体系不完善。由于海上溢油的巨大环境风险，美国专门制定了1990年石油污染法，建立起精巧、复杂的法律救济体系，其核心机制是财务保证制度、强制责任保险制度、严格责任制度、责任限制制度、石油污染信托基金制度等，对如何有效避免重大溢油事故以及事故发生后责任方的义务，如何进行有效救济，充分保护受害人的合法权益，尽快恢复海洋环境提供了系统的法律依据。在此基础上，建立起刑事处罚、行政处罚、行政协调、民事赔偿、基金补偿、民事诉讼、公民诉讼等相结合的完善救济体系，为公民、民间团体、政府机关运用法律武器维护经济权益、环境权益、公共利益提供了便捷、充分的法律救济渠道。我国并没有制定专门的石油污染法，没有建立起针对海上石油泄漏
污染的特殊法律保护机制。发生石油泄漏事故后，只能依据民法、侵权责任法、海洋环境保护法等一般法寻求法律依据，且现有法律法规仅规定了刑事处罚、行政处罚和民事赔偿，而没有建立公益基金制度、公益诉讼制度，保障机制不充分。由于海上漏油事故对沿岸居民经济权益和生态环境侵害的普遍性，大多数国家均建立起完善的公益诉讼制度，允许相应的国家机关、社会团体及公民向法院提起公益诉讼，用于维护社会公共利益。由于我国在公益基金制度和公益诉讼制度上的空白，导致在发生重大海上石油泄漏事故时受害人和生态环境受到的巨大损失和伤害往往无法得到及时、充分的赔偿，肇事者逃避责任，政府和民众为其违法行为买单[18]。
3.法律救济力度不够。美国《清洁水法》规定，对于石油泄漏按桶计算：每桶可处以1100美元的；如果是严重疏忽导致的泄漏，增至每桶4300美元。1990年《石油污染法》规定，发现有人未能遵守该法要求，或否认或滞留根据该法发布的命令，该责任人应向美国支付每天不超过25000美元的民事处罚。如果发现肇事企业存在重大过失、故意或欺诈，则法律规定的7500万美元的民事赔偿限额将取消。这样，便大大增加了违法者的法律风险和成本，促使其严格依照法律履行义务。我国《海洋环境保护法》仅规定了20万元以下的处罚幅度，这相对于石油开发企业动辄每年几百亿元的利润相比，实在是九牛一毛，难以起到任何震慑作用。同时，
