□ 闫士忠，田 甜，张 博，刘 聪
[摘 要]如何管护山、水、林、田、湖、草等各类自然资源是国土空间规划编制过程中面临的重要课题，同时加强自然资源管护也是践行生态文明理念、优化国土空间格局及实现全域管控的重要内容。文章结合长春市正在开展的国土空间规划编制工作，按照新时期自然资源管理“三大转变”和“四统一”的要求提出了长春市自然资源管护的基本思路，即在前端强调差异协调，实现自然资源管理“一本账”；在中端强调格局构建和统一管控，实现自然资源保护“一盘棋”和管控“一张图”； 在后端强调系统修复，实现自然资源实施“一个库”，通过全环节的整体谋划实现自然资源的统一管护目标。[关键词]国土空间规划；自然资源管护；四统一
[文章编号]1006-0022(2020)S1-0023-07 [中图分类号]TU981 [文献标识码]B
[引文格式]闫士忠，田甜，张博，等．国土空间规划下的长春市自然资源管护研究[J]．规划师，2020(增刊2)：23-29．
A Study on Natural Resource Governance Based on National Land Use and Spatial Plan, Changchun/Yan Shizhong, Tian Tian, Zhang Bo, Liu Cong
[Abstract] Preservation and governance of mountain, water, forest, farmland, lake, and grassland is an important issue in
the compilation of national land use and spatial plan, as well as an important part of ecological civilization, land use pattern improvement, and comprehensive governance. With national land use and spatial plan of Changchun city as an example, the paper puts forwards the basic concept of natural resource preservation under the requirement of “three transitions” and “four unification”: “one ledger book” of natural resource list, “one general strategy and one drawing” for natural resource pattern and governance, “one library” of natural resource recovery.
[Key words] National land use and spatial plan, Natural resource governance, Four unification
源部职责涉及的自然资源主要包括土地、矿产、森林、草原、水、湿地和海域海岛等。
长期以来，原有主体功能区规划、土地规划和城
乡规划等主要综合性空间规划的核心内容并未真正覆
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盖上述自然资源，从体系上缺乏对自然资源的系统研究。目前，国土空间规划编制中的关注重点也主要集中在生态保护红线、永久基本农田和城市开发边界三
条底线的划定上，而对森林、湿地、水域及草地等各
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0引言
《中华人民共和国宪法》第九条对自然资源做了笼
统定义：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”[1]
。《〈中
共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定〉辅导读
本》中指出自然资源是天然存在、有使用价值、可提高人类当前和未来福利的自然环境因素的总和[2]。自然资
[作者简介]
闫士忠，硕士，工程师，注册城乡规划师，现任职于长春市规划编制研究中心(长春市城乡规划设计研究院)。田 甜，硕士，工程师，注册城乡规划师，现任职于长春市规划编制研究中心(长春市城乡规
划设计研究院)。张 博，硕士，工程师，长春市规划编制研究中心(长春市城乡规划设计研究院)空间规划研究部副部长。刘 聪，硕士，工程师，现任职于长春市规划编制研究中心(长春市城乡规划设计研究院)。
类自然资源的研究相对较少。随着生态文明建设的持续推进，空间规划的主战场已经从城市空间转移到全域，在尺度、类型、对象和目标等方面均发生了巨大变化。
为顺应这种转变，党的十八大以来，国家加快了推进生态文明建设的顶层设计和制度体系构建，对自然资源的保护和利用提出了更高的要求。2015年，《生态文明体制改革总体方案》指出：“树立绿水青山就是金山银山的理念，必须保护森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态”[3]。2018年，国家机构改革方案中提出组建自然资源部，并明确其职责为“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”[4]。2020年，《省级国土空间规划编制指南》中也将自然资源保护与利用作为国土空间规划的六项重点管控内容之一，提出要按照“山水林田湖草”系统保护要求，统筹耕地、森林、草原、湿地和河湖等各类自然资源的保护利用，并将用水总量、林地保有量、基本草原面积和湿地面积等纳入省级国土空间规划的约束性指标体系中。因此，深入开展自然资源管护研究，对于完善空间规划体系、加快推进生态文明建设具有重要的意义。本文结合长春市实践，尝试探索自然资源管护的思路和路径。
1国土空间规划下自然资源管理的“三大转变”与新要求
1.1“三大转变”
1.1.1广度上，从要素层面扩展到系统层面
在机构改革前，我国自然资源管理表现为分类分级的部门管理和实施许可的多头管理。具体来看，森林、湿地、草原、水域、耕地及矿产等自然资源分属于原林业、农业、水利、国土和环保等多个
部门管理。由于是条状管理，往往强调
本部门资源利用利益的最大化，在保护
性要素都要求平衡的前提下，极易出现
相互侵占的局面。因此，按照新时期“山
水林田湖草”生命共同体的原则，需要
顺应自然资源从单一管理向系统管理的
转变，坚持统筹管理与分类管理相结合，
不断提高自然资源的统一管理和系统治
理能力[5]。
1.1.2尺度上，从局部走向全域
涉及自然资源的规划主要包括原住
建部门的城乡规划、原国土部门的土地利
用规划、原农业部门的草原保护建设规划、
原水利部门的水功能区划、原林业部门的
林地保护利用规划和湿地保护规划等[6]，
但因诸多管理范围的交叉重叠或遗漏缺
失，未能真正实现覆盖全部国土空间，尤
其是自然生态空间。因此，要改变过去重
建设、轻保护的局面，实现全域统筹、全
域覆盖，并加强“全要素”用途管控，制
定各类用地之间的转换规则，强化对生
态用地之间、农业用地之间以及生态用
地和农业用地之间的用途管控。
1.1.3属性上，从资源走向资产
按照机构改革“三定”方案中对自
然资源部职责的设定，实际上已经提出
了自然资源管理市场化改革的要求，即
由传统的直接微观式管理向间接宏观资
产化管理方式转变[7]。从自然资源的属
性看，自然资源不仅拥有资源属性，即
自然属性，还拥有资产和价值属性，即
社会属性。对应自然属性，行使国土空
间用途管制与生态修复职责，开展用途
管理；对应社会属性，行使资产所有者
职责，开展资产管理。用途管理侧重对
自然资源进行开发与保护，资产管理侧
重测算其基础价值和市场价值，最终实
现空间治理。需要说明的是，自然资源
的社会属性派生于自然属性，用途管理
和资产管理并不是孤立的，它们共同构
成自然资源的管理体系(图1)。
1.2新要求
新一轮国务院机构改革方案指出要
将水利部的水资源调查和确权登记管理
职责、农业农村部的草原资源调查和确
权登记管理职责，以及国家林业和草原
局的森林、湿地等资源调查和确权登记
管理职责统一到自然资源部。基础数据
调查是自然资源管护基础中的基础。正
所谓“基础不牢，地动山摇”，《市级
国土空间总体规划编制指南(试行)》也
要求各地应在第三次全国国土调查的基
础上，充分结合基础测绘和地理国情监
测成果，形成坐标一致、边界吻合、上
下贯通的现状一张底图。
1.2.2统一规划，发挥空间统领作用
《中共中央 国务院关于建立国土空
间规划体系并监督实施的若干意见》指
出要构建总体规划、专项规划和详细规
划相互协调、有机衔接的规划体系，国
土空间总体规划要对各专项规划发挥空
间上的指导和约束作用[8]。《自然资源
部关于做好市县国土空间总体规划编制
工作的指导意见》也指出要充分发挥国
土空间总体格局在国土空间规划中承转
启合、有效衔接的基础性作用，统筹部
署安排国土空间开发、保护与整治修复
的合理布局，优化资源配置。因此，要
从全域角度进行统筹谋划，发挥国土空
间开发保护格局对各类自然资源的统筹
作用，实现自然资源的整体管护。
1.2.3统一管控，实现全域全覆盖
《中共中央 国务院关于建立国土空
间规划体系并监督实施的若干意见》指
出要以国土空间规划为依据，对所有国
土空间分区分类实施用途管制。作为落
实国土空间规划最重要的手段，国土空
间用途管制要从针对建设活动与耕地保
护的管理，拓展为面向全域国土空间与
全类型要素的综合管制。因此，要将管
制范围拓展为全域国土空间，将管制对
象拓展为全要素，要对山、水、林、田、
湖、草等各类自然资源进行统一管制，解决以往用途管制职责分散、系统性不强等问题。
1.2.4统一修复，实现综合治理《生态文明体制改革总体方案》指出要树立“山水林田湖草”是一个生命
共同体的理念，统筹考虑自然生态各要素、山上山下、地上地下、陆地海洋以及流域上下游，并进行整体保护、系统修复和综合治理。“山水林田湖草”生命共同体的核心要义就是从过去的单一要素保护修复，转变为以多要素构成的生态系统服务功能提升为导向的保护修复。因此，要按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹开展各类自然资源的整治修复工作[5]。
2长春市自然资源管护研究2016年，为解决用地低效粗放、项目落位困难及审批效率低下等问题，长
春市广泛借鉴外地先进经验，结合城市实际情况，在吉林省率先开展了“多规合一”工作。2017年，长春市“以市带省”，按照《省级空间规划试点方案》要求承担了吉林省空间规划试点工作。2019年，长春市又启动了新一轮国土空间规划编制工作。本文基于长春市国土空间规划的工作成果，对长春市自然资源管护工作进行初步探讨。
2.1长春市自然资源管护现状及存在问题
长春市是吉林省省会，地处吉林省东部低山丘陵向西部台地平原的过渡地带，东部是以长白山余脉大黑山为主的低山丘陵地区，中部地区为沿饮马河、伊通河及松花江等主要河流形成的平坦冲积平原，西部为湿地草原区，总体呈现“一城两山七田”的用地结构特征[9]。因长春市没有海洋和海岛，其涉及的自然资源主要包括耕地、森林、草地、湿地、水域和矿产六类自然资源(图2)，存在
以下问题。
2.1.1底数不清
通过对长春市2018年地理国情普查
数据、2018年土地利用变更调查数据和
2018年林地变更调查数据三类调查数据
进行对比发现，各类自然资源在底数上
差异较大，主要包含五种差异类型，全
域差异图斑总面积为2 142.89 km2，占全
域总面积的10.41％(表1)。
2.1.2功能减退
在系统梳理各类自然资源本底后，
通过对长春市森林、草地、湿地、水文
及耕地等因子开展基础研究发现，长春
市各类自然资源面临的核心生态问题如
下：在森林因子方面，森林质量不高，
综合效益低下，亟待抚育；林相较单一，
人工纯林较多，易引发森林病虫害。在
草地、湿地因子方面，西部平原地区部
分草甸区域土壤侵蚀严重，波罗湖湿地
出现退化并有盐碱地分布。在水因子方
面，长春市境内水资源总量和人均水资
源量相对较低；中心城区伊通河水污染
较为严重；东南部山区面临水土流失风
险。在耕地因子方面，长期以来重使用、
轻养护，耕层腐殖质明显减少，黑土层
厚度不断变薄。在矿产因子方面，矿山
开采导致的山体裸露、水土流失及林地
破损等问题未得到较好管控，治理滞后
导致的生态问题亟待解决。
2.1.3系统不足
目前长春市对各类自然资源的管理
仍相对分散。具体来看，森林、湿地和
草地资源由长春市林业和园林局管理，
水资源由长春市水务局管理，耕地和矿
产资源由长春市规划和自然资源部门管
理。各部门对“山水林田湖草”生命共
同体的内在机理和规律认识不够，相互
之间缺乏衔接，在实施上缺乏统筹，与
落实整体保护、系统修复、综合治理的图1 自然资源管理体系内在逻辑示意图图
2 长春市自然资源分布现状图
自然属性
国土空间用途管制
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与生态修复
用途管理资产管理
资产所有者权益
社会属性
自然资源管理
部门职责（“两统一”）
自然资源
城镇用地
耕地林地
水域湿地
草地
图例
土地利用变更调查差异类型
(2018年)地理国情监测差异类型
(2018年)林地变更调查差异类型
(2018年)面积/km2耕地非耕地—730.59
林地非林地—458.63
草地非草地—107.36
水域非水域—458.36
非林地非林地林地387.95表1 各类资源调查差异类型
图3 长春市自然资源管护总体思路示意图
前端
差异分析
统一底数
土地变更调查
共性原因差异“三调”解决个性原因差异
分类解决
耕地最大承载规模
耕地退出规模
分级管控分类管控
退耕还林、退耕还草、退耕还水、退耕还湿
林地变更调查地理国情普查生态节点生态廊道生态功能区横向管控事权纵向管控事权
西部湿地草原生态修复区防风固带建设工程森林生态系统维护与修复水土流失预防与综合治理
湿地恢复工程沃土工程
森林公园
水源保护区
矿山修复
流域综合整治工程
中部黑土农田保护区
大黑山脉森林保育区
东部水源涵养生态保护区
格局构建
统一目标
统一管控
统一整治修复
事权梳理
整治分区
中端
后端
理念和要求还有很大差距。2.2长春市自然资源管护总体思路
根据新时期自然资源管理的“三大
具体情况 处理对策
农业结构调整根据登记地类进行认定
地方轮休政策根据相关佐证资料进行地类认定
复垦的耕地未验收根据验收文件，验收合格后确
认为耕地
批而未建
根据批复文件认定为建设用地已完成退耕还林用地地理国情监测数据为苗圃认定为林地地理国情监测数据为耕地
认定为林地地理国情监测数据为其他
认定为林地非退耕还林用地基本农田认定为耕地非基本农田I 级、II 级保护林地
认定为林地I I I 级、I V 级保护林地及其他地理国情监测数据为耕
地
认定为耕地地理国情监测数据为苗
圃
认定为林地
地理国情监测数据为其他
部门举证I 级、II 级保护林地
认定为林地
III 级、IV 级保护林地及其他耕地后备资源
按实际地类确定
非耕地后备资源地理国情监测数据为苗圃认定为林地地理国情监测数据为其他
部门举证
表2 各类资源差异化处理对策
转变”和“四统一”的要求，长春市提出了自然资源管护的基本思路，即在前端强调差异协调，实现自然资源管理“一
本账”；在中端强调格局构建和统一管控，
实现自然资源保护“一盘棋”和管控“一
张图”；在后端强调系统修复，实现自然资源实施“一个库”，通过全环节的整体谋划实现自然资源的统一管护目标
(图3)。
2.3长春市自然资源管护实践
2.3.1差异协调，实现自然资源管理
“一本账”
此次研究以最新的第三次全国国土
调查数据为基础，结合地理国情监测成果，同时衔接林地变更调查数据和历年土地变更调查数据，针对差异产生的原因，实事求是地处理长春市各类自然资源的差异重叠问题。基于差异类型的分析，研究将差异原因总结为共性原因与
丽江十大精品客栈推荐个性原因两个方面。
共性原因主要有五种：①时间差与现势性。土地变更调查时点为2009年
10月31日，按年度更新；林地变更调查自2016年开始进行年度更新；国情普查的时点为2015年6月30日，按年度更新。②坐标转换误差。土地变更调查的大地基准为“西安80”，林地变更调查的大地基准为“北京54”或“西安80”，国情监测的大地基准为“CGCS 2000”，不
同坐标系统的转换必然导致一定的误差。③数据采集标准。土地变更调查和国情普查大部分地类的上图标准为400 m 2，
林地变更调查中的上图面积为666.67 m 2。④行政界线。土地变更调查的行政区面积为20 619 km 2，林地变更调查的行政区面积为20 627 km 2，国情监测的行政区面积为20 618 km 2，各类调查行政界线存在参差不齐的现象。⑤用地
分类标准。以一块现状为苗圃的图斑为例，其在林地变更调查中归属为林地，而在土地变更调查和国情监测成果中归属为园地。
个性原因主要有五种：①狭义林地
与广义林地。广义林地的差异主要表现为林地变更调查的对象为林地，土地变
更调查的对象为城市、建制镇和农村居民点；狭义林地的差异主要表现为林业调查的对象为林地，土地变更调查与国情监测的对象为非林地。②农业结构调整。主要表现为土地变更调查的对象为耕地，
国情监测的对象为园地、林地。
全国自驾游路线图
③水位下降或上涨。主要表现为土地变更调查的对象为水域，国情监测的对象为非水域。④复垦的耕地未验收。主要表现为国情监测的对象为耕地，土地变更调查的对象为非耕地。⑤批而未建。主要表现为土地变更调查的对象为建设用地，国情监测的对象为非建设用地。针对共性原因产生的差异，应统一按照第三次全国国土调查的标准进行解决；针对个性原因产生的差异，应分类分策解决(表2)。经处理后，长春市耕地面积为15 865.76 km2，林地面积为1 864.73 km2，草地面积为967.77 km2，水域面积为459.19 km2，最终形成了长春市各类自然资源统一、互不交叉的底图底数。
2.3.2格局构建，实现自然资源保护“一盘棋”
(1)格局构建。
研究针对长春市各类自然资源存在的核心问题，综合“双评价”生态功能重要性评价和生态敏感性评价结果，通过空间叠加分析，识别生态节点、生态廊道与生态功能区，构建“一脉三区、一带七廊、一网多源”的自然资源保护格局。其中，“一脉”指大黑山脉生态保护带；“三区”指东南部水源涵养生态保护区、西部湿地草原生态恢复区和中部黑土农田保护区；“一带”指松花江河廊保育带；“七廊”指饮马河、伊通河、新凯河、沐石河、雾开河、卡岔河和拉林河七条重要河流廊道；“一网”指由西部防风固网、农田防护林网构成的农田防护网络体系；“多源”指由自然保护地、饮用水源地、湿地、森林公园
及风景名胜区等构成的生态源地(图4)。
(2)规模确定。
研究以资源环境承载规模作为统筹
各类自然资源总量和结构的依据。首先，
依据《资源环境承载能力和国土空间开
发适宜性评价指南(试行)》要求，以水
资源和空间约束为主要约束，评价长春
市耕地的最大合理承载规模。从水资源
的角度看，可承载的耕地规模包括可承
载的灌溉耕地面积和单纯以天然降水为
水源的耕地面积(雨养耕地面积)。经测
算，水资源约束下的长春市耕地承载规
模为14 156 km2。从空间约束的角度出发，
研究将生态保护极重要区和种植业生产
不适宜区以外区域的规模作为空间约束
下耕地的最大承载规模。经测算，空间
约束角度下长春市耕地的最大承载规模
为14 655 km2。按照短板原理，取上述
约束条件下的最小值，即14 156 km2作
为长春市耕地承载的最大合理规模。其
次，测算耕地退出规模，将最大耕地承
载规模与差异处理后的现状耕地规模进
行对比，发现长春市现状耕地规模已超
出最大承载规模1 711 km2。因此，遵循
资源环境承载能力与耕地保护规模相协
调的原则，应将超出的规模作为退耕还
林、还草、还水和还湿的规模。
(3)布局调整。
研究以保护格局作为统领各类自然
资源布局调整的依据。大黑山脉生态保
护带、东南部水源涵养生态保护区范围
内重点实施耕地向林地的调整转换；西
部湿地草原生态恢复区重点实施耕地向
草地和湿地的调整转换；饮马河、伊通河、
新凯河、沐石河、雾开河、卡岔河及拉
林河两侧重点实施耕地向水域和林地的
转换，最终确定林地增加1 152 km2，湿
地增加267 km2，草地增加227 km2，水
域增加65 km2。
通过资源环境承载规模和保护格局
两种手段，可以在规划目标年确定各类
自然资源总量和布局，并以此作为对林
地保护利用规划、湿地保护规划、草地
利用规划和水资源规划等相关行业专项
规划的指引性要求。
2.3.3统一管控，实现自然资源编管
协同“一张图”
(1)管控事权梳理。
根据自然资源统一管理的要求，按
照以管定编的原则，从各类自然资源的
管理事权出发，明确其管控内容。通过
系统梳理各类自然资源的法律法规体
从化小镇旅游景点大全排名系、实施监管体系、技术标准体系和
规划编制体系，明确各类自然资源在
横向和纵向上的管理事权与管控边界
(表3)。从横向管控事权看，除草地资
源外，其他几类自然资源均实行总量管
理；除水资源外，均执行分级管理。从
纵向管控事权看，各类自然资源遵循保
护权上收的原则，大部分事权均在国家
和省层面。
(2)管控规则制定。
在明晰事权的基础上，落实自然资
源的统一规划许可和用途转用审批制度，
建立分级分类的管控体系。在分级管控
上，遵循“重要的禁止转用，一般的限
制转用”的原则，对纳入生态保护红线
的各类自然资源按禁止建设区进行管理，
禁止各类建设占用。一般生态区内的各
类自然资源按限制建设区进行管理，符
合区域准入条件的建设项目按有关法律
法规办理。在分类管控上，以国土空间
图4 长春市自然资源保护格局图
