The Development and Practice of Zhejiang Urban & Rural Planning Design Institute about the Scenic Area Planning in Zhejiang Province
摘 要：经过近40年的努力，浙江省成为中国国家级风景名胜区数量最多的省份，堪称“风景大省”。回顾浙江风景名胜区的发展成就，以及浙江省城乡规划设计研究院在风景名胜区规划领域的探索，展望风景名胜区未来发展趋势，探讨规划人员的专业发展方向。
关 键 词：风景园林；风景名胜区；自然保护地；规划；发展趋势 Abstract: After nearly 40 years of hard work, Zhejiang Province has become the province with the largest number of national scenic areas in China, and it can be called a "large scenic province". Reviewing the development achievements of scenic areas in Zhejiang, and the exploration of Zhejiang Urban and Rural Planning and Design Institute in the field of scenic area planning, it looks forward to the future development trend of scenic areas, and discusses the professional development direction of planners.Keywords: landscape architecture; scenic areas; protected areas; planning; development trend
风景名胜区发展历程，浙江省在不断的摸索中总结经验、完善发展，一直扮演先行者与探索者的角。
浙江省一直积极推进风景名胜区的建立和管理工作。从第一批国家重点风景名胜区批准开始，浙江省的名字就陆续频繁出现在历次新批准建立的风景名胜区名单中(表1)。
浙江省非常重视风景名胜区的设立、保护、管理，以及其公益价值的体现，并在风景品质、政策制度、规划实施、管理评估等方面保持全国先进地位。在国家1985年颁布《风景名胜区管理暂行条例》、2006年颁布《风景名胜区条例》后，浙江省相继颁布了《浙江省风景名胜区管理条例》《浙江省风景名胜区条例》，对上位法规予以细化落实。2015年颁布《浙江省风景名胜区规划实施评估办法(试行)》和《浙江省风景名胜区规划实施评估导则》，率先开展规划实施评估工作。此外还颁布了《浙江省风景名胜区管理评价办法》，要求各设区市风景名胜区主管部门贯彻执行。并于2018年7月下旬至9月组织
杨永康王铮忾马仲坤
YANG Yongkang WANG Zhengkai MA Zhongkun
8个评价组分别对全省59处国家级省级风景名胜区逐一开展管理评价。
经过上下协同、一以贯之的多年精心保护，迄今浙江省拥有风景名胜区共计59处，面积约6 000km 2。浙江省在全国各省中是国家级风景名胜区最多的省份，共有22处。经过近40年的发展历程，浙江省始终保持在风景名胜区领域的先进性、创新性、引领性，成为名副其实的“风景大省”。
2 浙江省城乡规划设计研究院助力浙江省风景名胜区发展
回顾整个浙江的风景名胜区发展史，浙江省城乡规划设计研究院(以下简称“我院”)有幸参与其中。从我院角度，见证了浙江之风景名胜区的发展。我院自建院以来参与了涉及浙江省风景名胜区的规划设计和咨询研究等200多个项目(图1)，其中包括风景名胜区总体规划项目(含修编)、详细规划项目(含修编)、项目选址论证报
告、规划实施评估、风景区相关旅游规划、方案
文章编号：1000-6664(2020)S2-0008-05DOI：10.19775/j.cla.2020.S2.0008中图分类号：TU 986 文献标志码：A
收稿日期：2020-06-01修回日期：2020-06-28
1 浙江省风景名胜区发展简要回顾
风景名胜区是秉承“天人合一”的中国传统哲学思想理念与审美，具有优美的自然风景和丰富的文化内涵，体现了保护性、公益性、展示性、传世性，并具备自然科学价值(包括地质、地貌、水文、生物、生态等科学价值)、自然美学价值、历史文化价值[1]，是最具中国特的自然保护地。
自1982年国家正式建立风景区制度以来，风景区事业不断发展壮大，截至2018年第九批国家级风景名胜区的批复，我国已建立了244处国家级风景名胜区，取得了举世瞩目的成就：建立了覆盖全国的风景区体系，逐步完善了法规和体制建设，保护了珍贵的风景名胜资源，强化了规划管理，大幅提升了服务能力，为经济社会发展作出了重要贡献[1]。其中浙江省的风景名胜区发展较为突出。
浙江省风景名胜区资源特可归纳为“山水交融，人文并蓄；生态优良，物种丰富；类型多样，海景独具；资源丰富，分布均衡”[1]。回顾
风景名胜区 / Scenic Area
杨永康，王铮忾，马仲坤.浙江省城乡规划设计研究院在浙江省风景名胜区规划中的发展及实践.中国园林，2020，36(S2)：8-12.
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中国园林 /2020年 / 第36卷 / S2
设计等多种项目类型(表2)。
从我国风景名胜区制度建立之初，我院就
在该规划领域开始了探索，涵盖了风景名胜区发
展进程中的方方面面，一定程度上也反映了浙江
省规划业界在风景名胜区领域的求索、创新和进
步。笔者根据不同时期划分，将其中较有代表性
的案例在此略数一二(图2、3)。
2.1 第一阶段
第一阶段是指国家颁布《风景名胜区规划规
范》之前。此时的风景名胜区规划缺乏规范和导
则，我院先行在该领域创新、探索，逐步建立规
划编制的思路和框架。一些成果和经验得到广泛
认同，也推进了国家《风景名胜区规划规范》的
形成。
早在1984年，在还缺乏风景名胜区规划
规范和标准的前提下，我院编制的《莫干山规
划大纲》就在探索规划成果的构成。在该规划
中，内容包括了游览观光规划、环境保护规
划、服务体系规划、道路交通规划、居民点规
划等，较为全面。这些内容也成为后续其他风大兴安岭职业学院
景名胜区规划的重要参照，甚至在国家颁布的
《风景名胜区规划规范》中也采取了同样的成
果框架要求。
早在1986年的《溪口雪窦山国家级重点风
景名胜区总体规划》中，就有了分三级保护区的
分级保护规划。保护与资源价值等级相呼应，将
资源评价等级高、资源分布聚集度高的区域划入
较高等级的保护区，取得了良好的资源保护效
果，这一做法得到业界广泛认可和采纳。分级保
护培育规划在1999年《风景名胜区规划规范》
中正式成为条文，其合理性和必要性可见一斑。
此外，在1989年，我院就对全省风景资源
进行了系统性的研究，编制了《浙江省风景资源
评价研究报告》。报告中梳理了浙江省风景名胜区的资源状况，并从分类、价值评定等多方面对风景资源做了全面研究，为后续的全省风景名胜区的规划提供了重要参考。
2.2 第二阶段
第二阶段是指第一阶段末期至国家2006年颁布《风景名胜区条例》之前。该阶段对风景名胜区规划已经有规范要求，在此要求下，我院在风景名胜区规划领域继续探索较为系统的规划编制路径。
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表1 浙江省各批次批准的国家级风景名胜区
在这一时期，我院先后编制了莫干山风景
名胜区、雪窦山风景名胜区、黄岩划岩山省级风
景名胜区、磐安花溪——夹溪风景名胜等重要风
景名胜区的规划。逐步形成了我院在风景资源认
知、保护培育、永续利用等层面的理念和方法，
建立了从资源保护到景区发展的规划体系。
以2002年版雪窦山风景名胜区总体规划为
例，在充分依据规划规范编制的同时，探索更加
严格的保护方法，将一级保护区作为“核心景
区”，并在规划要求中强调对于核心景源的重点
保护落实到具体措施，这一思路在我院后续的许
多规划中得以沿用，获得业内专家认可。2003
年建设部“建城”2006年颁布《风景名胜区条
例》后，风景名胜区中“核心景区”的地位得到
法规的正式认定，也充分体现出我院在这一领域
探索的超前性。
2.3 第三阶段
第三阶段是指第二阶段末期至今。此阶段风
景名胜区规划法规依据已渐渐形成体系，大大促进
了风景名胜区的保护，也推动了编制规划的需求增
长。风景名胜区规划项目类型迅速丰富，不管是总
体规划，还是详细规划，从宏观到微观，我院全部
积极参与，并大大加深和拓展了研究探索领域。
详细规划编制方面，2007年我院参与西湖
风景名胜区九大景区详细规划，编制了虎跑——
龙井景区和五云景区的详细规划。在当时缺乏风
景名胜区详细规划的规范和标准、国内编制的同
类项目稀少的情况下，我们组织技术力量探讨摸
索，参考城市控规的编制理念和方法，结合风景
名胜区的特性和要求，形成了景区控制性规划的
雏形，实现对景区的可操作性建设管控。这些在
自驾游西双版纳旅游攻略及费用
详细规划领域的探索促使当时的风景名胜区详细
规划水平得到了长足进步。2013年，在国家尚
未有风景名胜区详细规划标准的前提下，我院受
浙江省住房和城乡建设厅委托编制《浙江省风景
名胜区控制性详细规划编制导则》，通过导则的图1 部分项目资料(刘盈盈摄)
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形式进一步规范风景区详细规划的编制。
资源认知方面，我院非常注重深入剖析，
提炼风景名胜区核心的资源特，尤其是在现状
资源认知时，探索通过空间格局的分析对资源的
整体特性进行分析。这一做法一改以往只注重
单个风景资源个体的评价的模式，从以景点为基
础的资源评价，转向复合的资源空间构成评价，
使风景名胜区的规划在对资源认知方面更具有整
体性和合理性。如在2018年编制的南北湖风景
名胜区总规中，有别于以往自然资源与人文资源
分开评价的模式，尝试了将自然资源和人文资源
结合起来重新认知，评判提炼了风景名胜区的七
大特山居类型，从而总结出“湖畔山居”的重
要风景资源特，将风景资源的类型已经从原来的“山、海、湖于一体”，扩展到“山、海、湿地、田园、古镇俱全”。“湖畔山居”资源特的提炼，也促进了规划中对于山水村田的整体保护，使之有的放矢，如2018年《宁波东钱湖风景名胜区二灵山景区、钱湖景区南岸线详细规划修编项目》。
保护管控方面，注重科学分析、务实求真，因地制宜地确定管控细则。如2007年编制的《杭州西湖风
景名胜区虎跑——龙井景区控制性详细规划》中，将现状村庄管控作为重点，结合村庄与风景资源的融合程度，提出现状控制为主的居民点规划模式，现状居民点的建筑占地不再扩大、层数最多不超过3层，还提出延续原有山地民居风貌的要求，保障了龙井茶村的原有风景人文特的同时，也避免了仅仅依靠外迁原住民而产生的巨大矛盾。又如2013年编制的《海盐县南北湖风景名胜区湖塘景区控制性详细规划》中，通过对整体空间格局的控制，对不同级别保护区内土地利用强度的分级控制，探索分级保护区的保护力度落实的具体方法，取得了较好的效果；还通过“最大面湖宽度”等创新指标，达成了对“湖畔山居”的景观控制；这一按级别定强度的导则式控制，也在后续的许多详细规划中得到运用。在此基础上，2018年编制了《宁波东钱湖风景名胜区二灵山景区、钱湖景区南岸线详细规划修编项目》，基于山水空间关系的研判，总结了不同山水空间特征指导建筑风貌控制因子、界面的选择，最终制定整体控制方案的方法，以寻求山水格局与风景建设的平衡关系，实现景区可持续发展。
项目选址方面，注重项目与风景融为一体、
共生协调。风景名胜区内的项目选址是对规划设
计人员的大局观和微观把控能力的双重考验。既
要从宏观上让项目与整体风景融合协调，又要让
项目本身可赏可用，自成一景，从风景名胜区规
划层次细化落实到项目建设层次，最终落实到原
有景观环境中的景点建设，使所有选址项目都不
只是功能的体现，也是与风景协调的存在，甚至
自成一景，为风景名胜区添增彩。如2016年的
莫干山炮台山城堡项目选址方案，从风景营造、
文化提升、功能优化等方面做了有益的探索，充稻城亚丁必去景点推荐
分融入风景名胜区的观光游览体系，并体现出对
市场的包容性和独特魅力，成为体现风景区文化
特方面和社会效益方面双赢的典型案例。
区域策划方面，我院重视对山水近景的深
入研究，从而加深了对风景载体的理解，并在功
能定位和主题策划方面能抓住重点特予以凸
显。如2016年编制的《富春江——新安江风景
名胜区严东关景区详细规划》在充分认识资源特
的基础上，深入探讨了三江口区块的三岸各异
的山水近景特。在此基础上，引入旅游策划的
方法，将景区核心环三江口区域划分为“严州问
古”“南峰诗雅”“三都渔隐”三大主题游赏区
块，凸显了三江口的山水文化特，丰富了景区
的游赏体系内涵。这些创意性的策划在后续的环
三江口外围的江南秘境国际旅游度假区修建性详
细规划得到进一步落实，并摸索出风景名胜区外
围与内部联动的规划机制，带动了周边旅游服务
业态的发展。这一“内外联动，统筹策划”的探
索经验又成功应用于多个风景名胜区规划项目，
如2019年的建德黄饶半岛空间利用研究及重点
区块城市设计项目，也是优先分析黄饶区块的山
水近景特，将风景名胜区外围和内部统筹考
虑，秉承“区内游、区外住”的原则，既保持了
风景名胜区内部的自然生态环境，又合理利用了
毗邻风景名胜区的外部空间发展旅游服务配套设
施，并让内外空间相互依托形成完整而融合的旅
游休闲空间。
规划评估方面，我院2015年受浙江省住房
花都香草世界游玩攻略和城乡建设厅委托编制《浙江省风景名胜区规划
实施评估导则》，对风景名胜区规划的实施情
况提供了考核依据，有效推进了风景名胜区的
管理传导递进。在这一导则的指导下，浙江省
于2018年组织了对全省风景名胜区的管理大检
查，较系统地掌握了近年来全省风景名胜区的规
划执行情况和问题。
3 风景名胜区规划领域未来的展望
3.1 进一步融入自然保护地体系
2019年在机构调整基本完成后，自中共中
央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家
公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(以
下简称《指导意见》)始，我国正处于建立自然
保护地体系过程当中，自然保护地整合是一个全
新的课题。
自然保护地是生态建设的核心载体、中华民
族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在维护国
家生态安全中居于首要地位。建立自然保护地体
系具有重要意义[1]。在《指导意见》的指导下，图2 浙江省城乡规划设计研究院最早编制的风景名胜区相关成果封面(李鑫摄)
图3 《浙江省风景资源评价研究报告》封面(李鑫摄)
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11中国园林 /2020年 / 第36卷 / S2
2019年底，浙江省委省政府两办联合印发的《关于建立自然保护地体系的实施意见》中，将风景名胜区正式纳入自然公园范畴。
就自然公园而言，在未来的规划领域，有三方面的问题不容忽视。
1)总体特上的文化性。中国自然保护地体系的特，除了鲜明的地域特征，还应体现其特有的山水人文特性，这是中国独有的文化基因。我国古代文人就有寄情山水的传统，数千年的发展后形成了自然美景与人文交融的山水画卷，西湖作为双遗产就是最好的佐证。目前来看，从自然保护地的政策层面对文化属性的强调还显不足，这有可能让实施层面忽视了对文化特的传承和体现。重新整合后的自然公园，应基于自身的特点，构建秉承中国传统山水审美特征的游赏体系，并注重适景的文化活动的策划。
2)审美空间上的完整性。尤其在自然保护地整合范围的过程中，更注重将具有代表性和整体欣赏价值的丰富而多元的要素及其成景空间整合到一起，山、水、林、田、湖、草、村共同组成完整的审美空间。其中自然景观要素山、水、林、湖、草应该不会有太多矛盾；田，则可能与永久基本农田有重叠；村，则可能与城镇开发边界有重叠(如有的在城市边缘或拟建设集中服务设施的区块)。因此田和村则要视情况而定，需经过分析和判断其自身特点与所属审美空间的特符合程度，视情况而定是否
整合入自然保护地范围，或是整合后融入风景，或是划出后协调风貌，总之不能简单地将之划出了事。
3)整体价值的复合性。自然保护地整合后具有多类型自然资源融合的特性，也就具有了多重价值的体现，即同时具有生态价值、科学价值、研究价值、科普价值、审美价值、文化价值等，以往各专类园区的规划视角具有各自的局限性，已不适应如此复合的地域载体，应注意对整体价值的充分体现。因此，未来的自然保护地规划，应该是多专业合作的模式更为合理。
3.2 进一步完善管控要求
风景名胜区融入自然保护地体系后，需要根据自身自然资源特征和管理目标，合理划定功能分区，完善和落实管控要求。在浙江省已研究出台《关于建立自然保护地体系的实施意见》，提出自然保护地相应的管控要求：国家公园和自然表2
我院历年承接的风景名胜区相关主要项目
12中国园林 /2020年 / 第36卷 / S2
保护区设立核心保护区和一般控制区，原自然保护区的缓冲区和实验区划为一般控制区；原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。自然公园根据保护要求实行两级管控，将重要的脆弱的自然生态系统、自然遗迹、自然景观和珍稀濒危物种集中分布地设为严格管控区，采取严格保护措施进行保护，禁止建设与保护无关的项目；其他区域为合理利用区，在不超过生态承载力的前提下，可以开展生态养殖、林下经济、生态休闲、科普宣教、自然体验等活动。
从配套的政策依据角度来看，未来短期内，相应的政策和制度亟须加快研究制定。根据上位立法进程，可适时启动研究《浙江省自然保护区条例》《浙江省风景名胜区条例(自然公园条例)》《浙江省公益林和森林公园条例》等现行法律法规修订，制定出台自然保护地配套地方性法规。结合国家指导意见，研究制订我省保护地工作的实施意见、保护地管理评价标准、保护地整合优化标准、特许经营与生态旅游等标准规范，确保自然保护地管理职能依法行使到位。
3.3 进一步强化科学化、智能化管理体系
在新时期国土空间规划的大背景下，包括原有风景名胜区的自然保护地将整体纳入生态红线管控。一改原有的各自为政的混乱局面，自然保护地规划将更加强化其编制体系和管理体系的构建。
1)科学的规划编制体系。
自然保护地规划编制体系需融入现有的国土空间规划体系，必将发展成为从总体规划到详细规划、从宏观到微观、从概念到实施的多层次规划编制体系。这一体系需基于国土空间规划的“双评价”结果，基于对原有不同类型的自然资源和人文资源的重新认识和评价，基于对不同资源对象的保护要求，基于对空间审美的提炼和梳理，是多因子层叠加的产物，具有大局观和科学性。未来自然保护地规划大致可分为自然保护地体系规划、自然保护地专项规划、自然保护地总体规划、自然保护地详细规划。其中在省级层面编制自然保护地体系规划，用于指导全省自然保护地发展；在此基础上，根据实际的管理需求，可分别按照保护地类型与建设管理内容编制自然保护地专项规划；对于每个自然保护地则通过自然保护地总体规划和详细规划，合理谋划其规模、范围、保护对象、发展目标与发展策略等内
容，落实自然保护地保护管控与合理利用，正确
处理好保护与发展的关系。
目前来说，最紧迫也是最基础的工作便是
现有的自然保护地整合工作。并借助这次工作的
开展，从根本上解决现有自然保护地体系庞杂、
范围重叠、管控措施不到位、历史遗留问题多等
日本签证多少钱现象。国家已就此出台文件，指导相关工作的开
展，可以说思路与要求已经非常明确。
2)智能化规划管理系统。
城市规划信息管理信息系统是以计算机网络
为载体，以地理信息(GIS)软件为平台，为城市
规划、管理决策服务的应用型技术系统，城市规
划管理信息系统建设与实施是一项复杂而庞大的
系统工程。城市规划管理信息化在我国政府部门
信息化开展应用得最早、技术种类最多、发展速
度最快[1]。未来的规划管理系统，是建立在“一
张图”理念之上的智能化管理系统。这一系统将
集成规划数据储存与查询、规划实施监控、行政
效能评价、景区管理与运营等多项功能。其智能
化主要体现在具有良好的实时性、便捷性、直观
性和易操作性。
而这一系统对规划成果的要求也是严格而
规范的，所有的规划数据和信息归集到统一的
规划管理信息系统，且基本是基于GIS系统组织
空间数据。这对自然保护地规划从业人员提出
了新的要求：由于自然保护地整合时间短、任
务重，迅速熟悉新的系统、高效率完成规划任
务是当务之急。
4 结语
浙江省风景名胜区历经近40年的发展，现
正进入了一个全新的自然保护地时期。未来风景
名胜区将以“自然公园”的身份继续履行其使
命，但这不是一个时代的终结，而是一个全新的
开始。在新的体系中，风景名胜区将到更加体
现自身价值的定位和发展路径。
作为长期从事风景名胜区规划设计的“风景
人”来说，近40年的发展成果是经历数代人心
血、智慧和汗水所得，心中充满了情怀。而面对
新的变革，更应保持勇于开拓的探索精神，扩充
跨专业的知识储备，进一步探索新的调查研究、
规划管理的先进方法，保护好自然资源，守护好
绿水青山。
致谢：特别感谢浙江省城乡规划设计研究院风景
名胜区规划事业的开拓者胡京榕先生、柳道平先生、
韩镇祥先生，感谢顾浩副厅长从任我院规划所所长开
始，对风景名胜区发展一直保持着高度关注，并向多
年来一直支持我院风景名胜区规划工作的胡理琛先
生、张延惠女士、刘正官先生、林福昌先生等省内资
深风景名胜专家致以崇高的敬意。
参考文献：
[1] 谢凝高.国家风景名胜区功能的发展及其保护利用[J].
中国园林，2005，21(7)：1-8.
(编辑/王媛媛)
作者简介：
杨永康
1971年生/男/江苏宜兴人/浙江省城乡规划设计研究院园林一所
所长，教授级高级工程师/研究方向为风景园林规划与设计(杭
州 310030)
王铮忾
1976年生/男/贵州贵阳人/浙江省城乡规划设计研究院高级工程
师/研究方向为风景园林规划与设计(杭州 310030)
马仲坤
1982年生/女/黑龙江哈尔滨人/硕士/浙江省城乡规划设计研究
院高级工程师/研究方向为风景园林规划与设计(杭州 310030)
