⼀、项⽬概况
(⼀)项⽬背景
酒泉市热电联产城区集中供热项⽬是酒泉市委、市政府确定的惠民实事之⼀。项⽬实施之前，酒泉城区⼤部分区域采取⼩锅炉分散供热⽅式，供热质量和能⼒得不到保障。酒泉市委、市政府⾼度重视，研究提出分段建设、分段经营、分段管理、分段收益的经营模式和先接后并、平稳过渡的⼯作原则。该项⽬于2009年启动，于2014-2015供暖季开始前完成。PPP模式在酒泉市热电联产集中供热项⽬建设中得到了较好的应⽤，并取得了预期的效果。 (⼆)建设内容和规模
酒泉城区热电联产集中供热⼯程设计以国电酒泉热电⼚两台330兆⽡发电机组作为供热主热源；项⽬敷设城区⼀级管⽹总长度70.48公⾥，新建中继泵站及调度中⼼1座，新建换热站9座，改建换热站34座，设计供热⾯积达888万平⽅⽶。总投资约4.4亿元。
(三)项⽬实施过程
酒泉市政府于2009年6⽉批准《酒泉市热电联产市区供热⼯程实施总体⽅案》，确定按照政府主导、企业投资、⾏业监管、特许经营的⽅式，充分利⽤热电联产项⽬的供热能⼒，进⼀步整合城区热源，优化供热结构，推⾏集中供热，提⾼供热质量，改善城市环境质量，促进城市供热规模化、集约化、专业化发展，为城市居民提供优质⾼效、清洁环保的供热服务。《总体⽅案》同时确定国电电⼒酒泉发电有限公司负责热电联产市区供热⼯程的建设、运营和管理，是酒泉市热电联产市区供热⼯程的主
体运营商。以此为基础，酒泉市政府与国电电⼒发展股份有限公司进⾏了多轮接洽，最终于2012年5⽉签订协议。
项⽬建设进展顺利。2010年5⽉热源及管⽹改造⼯程开⼯，2011年底完成投资1.3亿元，建成⼀级供热管⽹24公⾥，改建换热站1座，实现集中供热⾯积23万平⽅⽶;2012-2013年度接供⾯积354.73万平⽅⽶;2013-2014年度接供⾯积480.99万平⽅⽶。截⾄2014-2015年度供热期，本项⽬已基本达到了设计的888万平⽅⽶的供热⾯积。
⼆、运作模式
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(⼀)合作模式
项⽬采⽤BOT⽅式建设运营，在收益机制上，以政府定价、使⽤者付费为主，在特定情况下政府予以补贴。在合作模式上，政府⽅——肃州区政府授予社会资本⽅——国电电⼒酒泉热⼒有限公司酒泉市热电联产市区集中供热⼯程的特许经营权，并负责⼯程建设过程中涉及到的供热资源整合、清产核资、设施改造等⼯作；国电电⼒酒泉热⼒有限公司按照《酒泉市城市供热管理办法》、《酒泉市城市供⽤热监督管理暂⾏办法》和市政公⽤设施管理的有关规定，承担热电联产市区集中供热设施的安全运⾏、保障、维护管理职责，为居民提供优质⾼效的服务，服从供热⾏政主管部门的监管。宜宾旅游景点排名
建设、规划、公安、民政、⼈防、交通、房管、公路等各相关部门根据各⾃职能配合做好道路开挖恢复、交通指挥协调等事宜，做好道路安全防护警⽰标志、标牌设臵，确保车辆和⾏⼈安全通⾏；电信、移动等通讯企业和相关单位根据施⼯地段地下管线的产权归属，协助建设单位做好管线交叉穿越。
(⼆)资⾦来源
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酒泉市政府负责筹措资⾦2.5亿元，从2012年起三年内全部归集到位，2012年6⽉底前到位8333万元，2013年4⽉底前到位8333万元，2014年4⽉底前到位8333万元，其余1.9亿元资⾦由国电电⼒发展股份有限公司投资;2012年度⼯程启动资⾦1亿元，由酒泉市政府担保，国电电⼒酒泉热⼒有限公司通过银⾏分期分批贷款解决。
（三)建设运营
项⽬建设。为保证项⽬整体在设计、建造、进度和质量等⽅⾯的完整性，同时为避免⼯程衔接以及建管、协调等复杂问题，该项⽬由国电电⼒酒泉热⼒有限公司代表国电电⼒发展股份有限公司负责组织建设，市政府成⽴项⽬领导⼩组进⾏协调、监督。
项⽬运营。根据《酒泉市热电联产集中供热项⽬合作协议》规定，由国电电⼒酒泉热⼒有限公司作为⼀级运营商负责提供热源及⼀级管⽹的运营和管理，换热站出⼝阀门⾄终端热⽤户的⼆级热⽹系统，由肃州区政府确定⼆级运营商负责管理维护和运营，并按照适⽤法律和合作协议规定获取热费收益。
项⽬移交。特许经营期结束后，肃州区政府接受资产并履⾏经营管理权，合理调配利⽤资源，充分发挥国有资产效益。
(四)价格机制
市政府与国电电⼒发展股份有限公司的焦点之⼀就是在政府合理补偿机制下，社会投资机构能为社会提供优质的运营服务，既达到规定的建设标准和技术服务标准，同时⾃⾝还能获得⼀定的利润。双⽅约定政府根据当期煤、⽔、电以及集中供热系统运⾏维护等成本核定供热价格。由于市场等因素造成企业所收取热费⽆法盈利时，按照国家《关于建⽴煤热价格联动机制的指导意见》相关规定，实施煤热价格联动机制，以本地第四季度煤价为基准，以不少于⼀年为联动周期。当煤炭价格涨幅达到或超过10%时，市政府将根据规定相应调⾼热价或给予补贴，保证国电电⼒酒泉热⼒有限公司的合理利润；相反，当煤炭价格跌幅达到或超过10%时，在相同联动机制下，政府也将调低热价。
1、风险类型
本项⽬在建设运营时⾯临如下风险：⼀是政策风险，主要是政策变更或法律变更给项⽬带来的不利影响;⼆是⾦融风险，主要是国家⾦融环境发⽣变化、通货膨胀、汇率或利率变动对项⽬融资和
运营带来直接或间接影响；三是建设风险，⼯程项⽬建设过程中遇到的影响项⽬安全、质量和⼯期等的风险，主要包括图纸变更、设计变更、原材料和设备等不能及时到位、征拆拖延、出现重⼤安全质量事故、⼯期延误及不能按时完⼯等；四是经营风险，项⽬运营过程中由于各种原因引起的风险，主要包括各级供热运营商因经营管理不善所导致的收⼊减少、成本增加等风险；五是市场风险，存在煤、电、⽔价格波动等带来的风险，主要包括热费收取，能源价格上涨等；六是环境风险，为满⾜环境保护法规相关要求⽽增加的⽀出或是由于违反法律法规要求造成环境污染或破坏⽽承担的额外费⽤和赔偿等。
2、风险分担原则
PPP模式下风险分担的原则主要有：⼀是风险和控制⼒⼀致的原则，即风险应该由最有能⼒控制的或控制该风险承担的成本最低的⼀⽅承担，也就是谁可控、谁承担。⼆是风险和收益相对称的原则，即
谁获取了收益，谁就承担风险；谁获取的收益⾼，谁就承担较⾼的风险。根据实际情况，对不可遇见或各⽅责权难以明确辨析的风险则遵循友好协商共同解决的原则。
3、风险和收益平衡机制
经过探索，酒泉市城区热电联产集中供热项⽬设⽴了以下平衡风险和收益的机制：
⼀是供热定价机制。集中供热⼯程属于民⽣⼯程，涉及居民的切⾝利益，因此供热价格实⾏政府定价。在投运第⼀年按照国电电⼒酒泉热⼒有限公司出⼚热价25.5元/吉焦结算，⼆级运营商向居民按照20.5元/平⽅⽶收取热费。
⼆是风险分担机制。在风险分担问题上，政府和国电公司明确了如果超出主热源规划的888万平⽅⽶供热⾯积以外的热⽤户，接⼊时按50元/平⽅⽶收取⼊⽹设施改造费，超出涉及范围的⼀级管⽹建设，另⾏协商解决。
三是资本退出机制。城市集中供热属于民⽣⼯程，具有公益性，当遇到不可抗⼒或不可预见事件对其运营造成严重影响时，政府有义务介⼊以保证正常系统安全运⾏，从⽽确保城市居民的利益。如果国电电⼒酒泉热⼒有限公司因为⾃⾝经营不善、违约等⾏为导致⼯程建设或正常经营难以为继，政府将介⼊并接管项⽬资产。
三、借鉴价值
(⼀)实施效果
PPP模式在酒泉市城区热电联产集中供热项⽬的应⽤，取得了以下效果：
⼀是缓解了政府对城区集中供热建设的融资压⼒，为政府分担了43%的投融资压⼒;
⼆是提⾼了城区集中供热建设、运营效率；三是引进了先进的技术和运营管理经验。
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(⼆)⽰范价值
由于该项⽬是对现有电⼚余热的综合利⽤，因此在项⽬合作对象上不具有竞争性，此类项⽬如何有效开展项⽬采购和交易谈判，在当时的政策和程序⾓度还有可完善之处。但是作为西部地区开展的政府与社会资本合作，本项⽬仍有很多经验可资借鉴。
河北省野三坡景区1、积极寻双⽅战略契合点
本项⽬是酒泉市⼀项重要的民⽣⼯程，政府⽅战略⽬标在于按期建成投运，提供⾼效优质的公共服务，同时深化与央企合作、促进地⽅经济发展；社会资本⽅⽬标是加⼤在酒泉地区的项⽬发展⼒度，提⾼投资综合效益。项⽬的实施，实现了双⽅战略契合，在解决酒泉市城区供热能⼒不⾜、促进节能减排的同时，国电电⼒酒泉发电有限公司实现了发电余热有效地利⽤，提升了总体收益，实现了政府和企业的双赢。
2、及时完善配套制度
天津市附近的旅游景点推荐本项⽬是酒泉市在供热领域⾸次⼤规模引⼊社会资本，具有很强的探索性。为确保⼯作有效推进，酒泉市先后出台了多项配套政策，如：《酒泉市热电联产市区供热⼯程实施总体⽅案》、《酒泉市城市
供热管理办法》、《关于进⼀步理顺酒泉市城区供热管理相关⼯作意见》等。这些制度为项⽬依法依规正确实施起到了保驾护航作⽤。
3、做好信息公开
由于项⽬实施范围⼴、周期长，对众⽣产⽣活产⽣⼀定影响。酒泉市政府注意信息公开，在做好项⽬宣传的同时，及时向社会公布项⽬进展，为项⽬实施创造良好外部环境。
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