南伞

缅甸果敢难民潮的分析

2009年8月,缅甸政府军和果敢地方武装发生武装

冲突,导致果敢上万民民众涌入中国境内,由此引发新一轮难民潮。本

文先是介绍了此次武装冲突时间的缘由和大致背景,再从国际法的角

度探讨了难民的标准,分析从果敢入境的逃难者的性质;肯定了其中一

部分难民身份后,紧接着探讨了难民在我国的应得的待遇问题;然后借

鉴20世界70、80年代印支难民的处置经验,对于难民在我国的安置

问题做出了建议;提出在处置果敢难民时所面对的各种困难,探讨中国

应当如何应对如此大规模的难民涌入问题。

一、事件背景

2009年8月7日,缅甸军方以果敢械修理厂制造为由,派出

30名警察欲强搜该厂,随后缅军、果敢同盟军处于对峙状态,造成果敢

居民恐慌。8日至12日,近万名果敢难民越过国境线奔入云南南伞躲

避;经过中方及时果断的外交、疏散、收容、遣返等努力。

果敢是缅甸掸邦的第一特区,明清两朝属于中国领土,但中国政府

处于统而不治的地位。1852年,英殖民者侵占缅甸,中国开始失去对这

片土地的控制权。英国人发现这里的土壤气候适合生长,派人传

授种植技术,并指定东印度公司垄断收购,再销往世界各地。果敢之所

以文明于世,正是因为这是世界著名生产地“金三角”的中心之一。

因为缅甸抗日保土有功,1947年在缅甸立国的“班弄”会议,土司杨

文炳作为6月19日是观音菩萨生日 “果敢族”的代表参加了民族加盟缅甸联邦政府的签字仪式,

缅政府总算正式承认300年来不被接纳的果敢族为其境内合法少数

民族。[1]后果敢被缅甸共产党控制,通过与缅甸中央进行停火谈判,果

敢特区拥有高度的自治权,自行管理内部事务并拥有自己的军队,俨然

一个独立的小王国。

从缅甸政府军和果敢地方武装对峙以来,已经有数万人从南伞涌

入中国境内。难民数量之大,涌入之迅速,中国方面虽然尽力解决,但是

毋庸置疑,在难民处置问题上我们是缺乏经验的。果敢与我国有250

公里的边界线,处理好难民问题关乎边境稳定;而缅甸中央政府同中国

关系较好,是我国在东南亚的重要同盟之一,难民的处置也牵扯到两国

国家关系;再者,果敢所在的“金三角”地区是世界著名生产地,近年

来在各国对的深重打击下,势头虽然有所减弱,实际仍然有大量毒

品流入中国境内,是我国境内的主要来源之一。这次事件将中缅

边境难民问题再次提上水面,其中包含着现实性的难民处置问题,也有

理论上的国籍问题。尤为应当引起我们的重视。

二、难民的标准及甄别

按1951年《关于难民地位的公约》和1967年《关于难民地位的

议定书》界定,难民是因有正当理由畏惧由于畏惧种族、宗教、国籍、

属于某个社会团体或持有某种政治见解的原因留在其本国之外,并且

由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人,或者不具有国籍并由于

上述事情留在他以前经常居住国家以外而现在不能或者由于上述畏

惧不愿返回该国的人。[2]在过去的几十年里,联合国已经将难民署的

职权扩大到保护逃离因战争、外国入侵、普遍暴力等情势威胁的人。

在“难民”定义的确定上,中国严格执行1951年《关于难民地位的

公约》规定的标准。难民必须是平民,对于武装人员,无论其是否持有

武器,只要保留军籍(军人身份),均不能被视为难民,中国政府有权将其

驱逐出境甚至采取其他措施。

在这一标准下,可以将目前因战乱而涌入中国的缅甸果敢边民加

以区别,部分并不能被视为难民——只是出于战乱而进入中国境内躲

避,战乱平息后期望也能够回到果敢。当然,这不妨碍中国出于人道主

义立场对果敢边民提供援助,并帮助他们尽快回国。中国给他们安排

了临时住处,云南政府拨款一千万和数千顶帐篷。他们称缅甸难民为

“边民”,称难民营为“边民安置点”,每天提供八块钱的生活费。在战事平

息后,大部分边民安置点的难民已经被劝返。果敢人没有缅甸公民身

份,只有果敢特区身份,部分果敢人既不承认自己是缅甸人,也不承认

自己是中国人,而自称为“果敢人”。[3]

另外一部分人员出于对于局势的担心和对自己“中国人”身份的

认同,不愿意回到果敢。他们已经身处中国境内,并且由于担心生命和

财产安全或者国籍原因不愿回到缅甸,而这种担心因为政府军和地方

武装的交火是实际存在的。这部分人符合公约和联合国定义上的难民。

从果敢难民进入中国的数量和速度来看,这属于大规模难民涌入。

提供临时保护已经是被广泛接受的缓解大规模涌入问题的方法。历史

上,有国家曾拒绝对于大规模难民涌入适用“不推回原则”(土耳其在

1977年的领域庇护会议上提议“在多人大规模涌入可能对缔约国安全

造成严重问题的例外情形下”不适用不推回原则[4])。

但1951年《难民公约》规定:不得将难民推回其生命或自由因为

他的种族、宗教、国籍、参加某一社会团体或具有某种政治见解而受

到威胁的领土边界。[5]作为公约缔约国,不推回原则是我国的一项国

际义务。不推回包括对难民和寻求庇护者的边界不拒绝、不引渡和不

驱逐。[6]其中边界不拒绝是保护的开始;就果敢难民问题而言,在这种

大规模难民涌入中,不引渡实则不具有现实意义;但是不驱逐规则赣州列车时刻表 对想

要继续留在中国境内的果敢难民有很大意义,在这一规则下,难民享有

持久性的庇护,有利于其权益的保护。

出于人道主义考虑,我国应当尽量遵守难民保护中的“家庭团聚

原则”,即(1)确保难民的权利延伸至他的家庭成员,特别是在一家之长

符合被某国接纳的必要条件的情况下;(2)保护未成年的难民,尤其是只

身的儿童和少女,且特别关注对他们的监护和收养。[7]

果敢离中国边境小镇南伞很近,大多难民都是拖家带口的进入中

国境内。在安置上,应该尽量将一家人安置在一起,尤其是要注意保护

妇女和儿童,保证他们的基本人权,最大可能提高其生活水平。战事平

息后,在对不愿回到缅甸的难民的处置上,也应当遵循这个原则,集体

迁移,集体安置。

难民的标准更多的在于理论意义。要时间这种理论,就需要一种

甄别程序。由于1951年《关于难民地位的公约》及其1967年议定书

都没有规定,因此这项甄别程序由各接收国自行建立。接收国首先要

建立一个甄别机制,大多数是出入境管理机关,而对大规模难民涌入而

言,单松原汽车站 个的即时的甄别显然不适用,可是在临时难民之后,这种甄

别是必要的,是实践以上难民标准的必由之路。

联合国难民高级专员方案执委会对甄别难民程序提出了一些基

本要求:

(1)缔约国的边境或领土内接受难民身份申请的负责官员应得到

明确指示,以便处理那些可能属于有关国际文书范围内的案件。该负

责官员应根据不推回原则行动,并将此类案件提交给上级主管机构处

理。

(2)应使难民申请人得到程序方面的必要指导和帮助,说明他应遵

守的程序事项。对难民声请人应提供必要的帮助,包括为其提供能胜

任的译员,以便使他的案情提交有关当局。

(3)如果认可申请人的难民身份,应将该认可的决定通知本人并发

给他难民身份证件,如果不承认申请人身份,应给予他合理时间及上诉

机会,请求重新考虑其难民身份的决定。[8]

对于果敢难民,不存在出入境机关的检验,因为他们已经进入中国

境内,但有必要成立一个专门的甄别机构,对后的难民进行个别甄

别。在语言上也没有什么障碍,因为他们之中很多人都讲汉语,但如果

难民本身是文盲,提交书面材料有困难的情况下,有关机关就应当当面

询问,记录,保证他们的权利能够实现。

三、难民在中国的待遇和安置

难民在接受国的身份问题非常重要。一个身份证,关乎了难民们

能不能上学,可不可以办理结婚证、存折、驾照,能不能享受公共福利

等日常生活各个方面。对我国而言,难民是一项财政负担,也给管理带

来了不便,如人口普查、计划生育等政策的落实是不是要将难民包含

在内等。

《关于难民地位的公约》规定:(1)难民的个人身份,应受其住所地

国家的法律支配,如无住所,受其居住地国家的法律支配。(2)难民以前

由于个人身份而取得的权利,特别是关于婚姻的权利应受到缔约国的

尊重,如必要时应遵守该国所要求的仪式,但以如果他不是难民该有关

的权利亦被该国法律承认者为限。[9]

难民在中国应当服从中国的属地管辖,1951年公约也规定一切难

民对其所在国负有责任,此项责任特别要求他们遵守该国的法律和规

章以及为维持公共秩序而采取的措施。[10]遵守中国法律,如果触犯法

律和公共政策,应当受到惩罚。

对于难民的具体安置,20世纪70、80年代印支难民潮的处置上,

我们已经有了经验和模式。我国没有采取难民营模式,而是选择了社

会融合的独特方式,将印支难民安排到直接与我国人民共同生活的环

境中去。具体做法是先将他们分别安置到与其来源国的自然环境及他

们个人生活习惯相接近的我国南方有关省区,然后由各省区按分散安

置和相对集中的办法具体安排。[11]从国内移民经验来看,三峡工程的

移民也是采取的这种模式。虽然三峡工程是在国内移民,但移民接纳

地和移民们的风俗习惯的差别可能比果敢难民同我国云南的风俗习

惯的差别要大得多。

因此,我们可以借鉴这种模式。在临时安置的情况下,对于愿意留

在中国境内的难民,以及今后再有可能的入境的难民(缅甸局势仍旧不

稳定),给予融合安置的方法,使他们融入中国社会,过正常生活。

对于难民的后续处理,有两种方法,一是送返回国,二是给予其中

国国籍。这种送返跟不推回原则中的不驱逐规则性质不同,是指在难

民原籍国局势稳定,威胁难民生命、财产和自由的情势已经不存在的

情况下,由中国和缅甸双方通过外交途径,妥善送回缅甸难民。果敢难

民中毕竟很大一部分是具有缅甸国籍的人,他们虽然有华人血统,但国

际法上的公民是根据国籍确定而非血统。因此,送返缅甸不失为一种

永久解决办法。

我国是否应当给予果敢难民中国公民身份,这是一个值得探讨的

问题。就印支难民潮而言,其中一部分人得到了中国身份证,取得身份

证具有很大的偶然性,可能就是安置点的不同,就决定了难民是否能得

到中国国籍。在难民已经的基础上,应当建立一种机制和程序,给

予难民申请中国国籍的机会。通过审查,给予符合条件的难民中国国

籍。这种在整体上挑选个体的做法,可能是适合于授予难民中国国籍

的方法。

实践中,我国对于正常来华的缅甸公民已经采取了这种做法。如

规定凡已按外侨登记并已发给外侨居留证的原缅甸籍人,扔按照外侨

对待。但是如果他们未持有缅甸护照,或者所持护照已经过期失效,又

没有办理延期手续,可以改按无国籍人对待;如果本人要求青岛飞机场电话 加入中国国

籍,要办理入籍手续,并按规定审批。[12]

我们可以以此类推,为缅甸难民提供一个“国籍救济”的程序和机

会,从而也能达到永久性解决难民问题的目的。

四、安置难民时应当注意的问题

我国对印支难南京市电子地图 民采取的是分散安置相对集中的融入我国社会的

安置方法,这对果敢难民安置有重要借鉴意义。

但在此过程中,要注意历史和文化上的冲突,不仅仅是难民的思乡

情绪,生活习惯,还有安置地众的抵触情绪,在广西北海安置印支难

民时候,就遇到过北海的当地居民并不认同的情况:难民在搬入北海桥

港镇时,荒滩边上的北海市亚平村村民拿竹竿、推牛车把村口的路堵

住,将难民排斥在外。村民说华侨公社建在此处,要安排这么多人,将来

肯定很乱。难民向他们解释说政府建公社是有规划的。但是村民不愿

意和难民谈,连凳子都不给难民坐,许多人还围上来骂。[13]

为了避免这种情况,在选址时,要注意难民和原住民的风俗习惯之

外,还有尽量选择经济条件相对较好的地方,要福州福清地图 让二者都有生存的空间,

不要为了生存而激烈争斗;两外,对难民和原住民进行宣传教育,安置

政策和规划应当透明,充分接受他们的建议,回答各种问题,这样双方

对于安置问题都有认识和考量,有助于政策的落实和难民的最终融合。

从缅甸国内来看,果敢族华人是缅甸华人华侨中的重要一支,偏居

于缅中边境地区,现有人口20多万,是旅缅华人华侨中族意识最为

强烈、社会影响最为突出的华人族,也是缅甸法律正式承认的缅甸

华人少数民族。但是他们实际上身份模糊,政治地位待定。近年来,果

敢人口剧增引起了缅甸政府的警惕,遂停止了对果敢居民颁发新的居

民身份证,并拟对新增人口颁发B级身份证,遭到了特区政府坚拒,认为

该举措是对果敢族的民族歧视。另外,部分先前留居果敢的华侨华人

中国情结严重,拒绝加入缅籍。

因此,我国送回缅甸难民,尤其是有浓厚“中国情结”的难民,或者要

给予难民中国国籍时,一定要考虑缅甸国内状况。一要避免缅甸中央

政府认为我们有干涉内政之嫌;二要避免卷入缅甸国内冲突,在审查入

境难民时,要分清军人和非军人,对于有军籍的人员,不予难民待遇(但

不排除人道主义待遇),尤其是那些申请庇护的地方武装头领;三是要

严格审查,不能让缅甸人认为这是加入中国国籍的一个机会,从而大量

涌入中国,造成国内混乱。毕竟中国和缅甸相比,还是强大的多。

在处理难民问题上,我国是缺乏经验的,因此应当注意从过去的实

践中汲取有用经验,这不仅对于处理好当前问题有帮助,对今后再出现

的难民潮也是很好的借鉴。

作者：李冰凌来源：法学教育2010年5期