收稿日期:2020-07-19 修回日期:2020-09-14
作者简介：嵇江夏(ORCID :0000-0002-6820-1613)，女,1996年生，硕士研究生，研究方向：数字治理与智慧政府；宋迎法(ORCID :0000-0001-5351-0635)，男,1963年生，博士，教授，研究方向：数字治理与智慧政府㊁当代中国政府与政治㊂ 嵇江夏 宋迎法
(中国矿业大学公共管理学院 徐州 221116)
摘 要:[目的/意义]新时代背景下我国将 互联网+政务服务”的建设提升到了战略高度，并出台了以网上政务服务平台建设为代表的系列政策㊂对于该政策创新扩散的研究可有助于对政府相关行为做出预判与引导，提高政策落实效率及质量㊂[方法/过程]以我国32个地级市的网上政务服务平台建设情况为研究对象，采用事件史分析法，从内㊁外因两个层面分析地级市政府政策创新扩散行为的影响因素㊂[结果/结论]研究发现市场化程度㊁中央信号和省级执行会促成地级市政府网上政务服务政策创新扩散行为的发生；地区经济实力㊁互联网用户量㊁城市人口规模以及政府科技支出水平都对当地政府的政策创新扩散
起到显著的正面影响效果㊂关键词：政务服务；政务服务平台；政策创新扩散；事件史分析
中图分类号:D 035.5 文献标识码:A 文章编号:1002-1965(2020)12-0134-10引用格式：嵇江夏，宋迎法.政府网上政务服务政策创新扩散研究[J ].情报杂志,2020,39(12):134-143.DOI :10.3969/j.issn.1002-1965.2020.12.020
A Research on Innovation Diffusion of Government Online Service Policy
An Event History Analysis Based on Data of 32Prefecture -Level Cities
Ji Jiangxia Song Yingfa
(School of Public Administration ,China University of Mining and Technology ,Xuzhou 221116)
Abstract :[Purpose /Significance ]Under the background of the new era ,China has promoted the construction of Internet +government service to a strategic height ,and issued a series of policies represented by the construction of online government service platform.The re⁃search on the policy innovation diffusion can help to predict and guide government behaviors in order to improve the efficiency and quality of policy implementation.[Method /Process ]Taking the construction of the online government service platform of 32prefecture -level cit⁃ies in China as the research object ,this
research adopts the event history analysis method to analyze the influencing factors of the policy in⁃novation diffusion behavior of prefecture -level city government from internal and external factors.[Result /Conclusion ]It is found that the degree of marketization ,central signal and provincial execution can promote the occurrence of innovation diffusion behavior of online gov⁃ernment service policy of prefecture -level city government.Regional economic strength ,Internet users ,urban population size and govern⁃ment science and technology expenditure all have a significant positive effect on the policy innovation diffusion of local governments.Key words :government services ;government service platform ;diffusion of policy innovation ;event history analysis
0 引 言
随着互联网技术广泛应用于公共部门，政府提供政务服务的内容与模式日益呈现出与新兴技术相结合的创新性发展㊂与此同时，人民日益增长的对美好生活的需要则对公共政务服务在更多方面提出了高要求，例如政府自身的感知㊁回应能力，以及政府服务的
多元性与高质性等㊂
在此背景下，李克强总理于2016年‘政府工作报告“中首次提出了 互联网+政务服务”这一概念，特别指出要通过政府网上政府服务来 实现部门间数据共享”，让居民和企业真正以低成本获得高质量服务，
并为其创造更平等的机会与更宽松的空间㊂党的十八大以来，党中央㊁国务院陆续出台一系列 互联网+政务
第39卷 第12期2020年12月 情 报 杂 志JOURNAL OF INTELLIGENCE
Vol.39 No.12
Dec. 2020
服务”相关政策文件；习近平总书记则于2018年4月强调 加快推进电子政务，构建全流程一体化在线服务平台”㊂
在中央政策的引导支持下，全国各地区把推进 互联网+政务服务”作为深化 放管服”改革的关键举措，加快建设一体化在线服务平台，推动线上线下服务融合㊂广东省 数字政府改革”㊁浙江省 最多跑一次”㊁江苏省 不见面审批”等创新经验提升了政务服务获得感，同时也在提高政务效率方面取得了积极成效，在全国范围内起到标杆示范作用㊂
网上政务服务平台的构建作为 互联网+政务服务”大背景下的关键性先导政策，其推行㊁落实过程受到多种因素的综合影响；同时，该政策自身的实际扩散效果也将对政策的修正㊁优化起到倒逼效应㊂此外，我国各省市自治区的行政区位及社会㊁经济发展状况各有不同，政策的采纳与落实也需因地制宜，
以发挥出政府网上政务服务的最优效能㊂
为了探究在地级市政府意愿自由的情况下，具体有哪些因素会成为其采纳㊁落实网上政务服务政策的影响因子，本文采用事件史分析法，对2016年4月国务院办公厅联合多部委发布‘推进 互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案“起至2020年6月间我国32个地级市的相关数据进行分析，从内㊁外部影响因素两个层面分析中央信号㊁省级执行㊁人口规模等自变量对于地级市政府在该政策扩散行为中的作用效果㊂在此基础上，总结我国政府采纳落实创新政策的一般影响因素，提出针对性优化建议，以期为政府贯彻落实新政策的过程提供因地制宜的行为引导，从而实现新时代政府治理能力现代化，促使其向智慧政府进行全面转型㊂
1 政策扩散理论
政策扩散这一词最早可追溯到1969年，杰克㊃L ㊃沃克(Jack L.Walker)指出对于一个地方政府而言，政策创新是指其第一次对某政策㊁项目进行采纳及实施，而这一政策是否为首创则不作为创新与否的标准[1]㊂埃弗雷特㊃M㊃罗杰斯(Everett M.Rogers)在此基础上提出，政策扩散指的是某创新政策于一定时间内在社会系统中的各个行动者之间通过某种渠道发生转移㊁模仿㊁再创造㊁再利用的过程[2]㊂
政策扩散主要包括四种主要模式，即全国互动模型㊁区域扩散模型㊁ 领导 跟进”模型以及垂直影响模型[3]㊂首先，全国互动模型假设全国范围内的地方政府在创新政策扩散过程中形成了完整的沟通网络；
每次互动后，已实施政策的地方政府会对未行动方带来附加激励，从而促使其参与政策扩散[4]㊂在区域扩散模型中，地方政府是否采纳并实施创新政策则很大程度上受到临近地区的地方政府影响，该扩散机制中区域性差异较为明显[5]㊂ 领导 跟进”模型则体现了 中心 边缘”式的辐射效应，即某些地方政府由于自身资源优势而成为政策扩散过程的领导者，其行为很大概率会成为其他地方政府的模仿标杆㊂而垂直影响模型则被视为最有效的扩散模式，该模型将政策行动者划分为全国性政府与地方政府，地方政府学习㊁效法全国性政府政策采纳㊁落实的过程被视为政策扩散[6]㊂
政策创新扩散过程中的影响因素可从政治㊁经济㊁社会㊁技术等层面进行分析㊂在政治层面，政策目标地的体制结构直接决定政策扩散的成败[7]；而政策制定者在扩散过程中的理念㊁行为等直接影响到政策传播[8]，例如地方政府整体性思维㊁因地制宜的吸纳机制[9]㊁由绩效激励而引发的地区间竞争等[10]㊂在经济层面，地区经济实力㊁资源禀赋㊁财政依赖度[11]㊁相关配套设施的完备程度[6]是政策创新扩散过程中至关重要的变量，企业的盈利能力和国家的经济增长都将对其扩散效果产生影响[12]㊂在社会层面，政策目标地的社会发展状况㊁第三方组织如中介机构等[13]的行为也会对地方政府的政策学习产生促进或是限制作用㊂在技术层面，政府流程中所嵌入的信息技术作为内部创新动力，对政府在采纳与落实新政策的各阶段均构成不同程度的影响[14]；而政策采纳者的知识基础与目标地的技术程度等则与新政策的理解㊁运用能力有关[15]，例如政府信息开放数据利用能力㊁互联网普及程度[16]等㊂
2 我国网上政务服务政策的扩散历程
我国政府信息化建设过程经历了由政府办公自动化，到以 金桥㊁金关㊁金卡”为核心的 金字工程”，到1999年1月国务院多部委共同倡导发起的 政府上网工程”，再到如今全面开展电子政务建设这四个阶段㊂在此背景下进一步细化政策领域，在国务院政府信息公开专栏及北大法宝法律数据库中以 电子政务” 互联网+政务服务” 网上政务服务”等关键词检索可得2000年以来由我国中央政府层面发布的相关行政法规㊁部门规章等公文信息，统计得到近20年相关公文发布数，如图1所示㊂
结合我国政府信息化建设背景及图1信息可知，我国的网上政务服务政策的衍生与推进经历了以下几个阶段:
2.1 初始起步阶段(1999-2005年) 在 金字工程”的推进下，我国各级地方政府对于信息化建设和政务电子化的理解㊁实践开始起步㊂1999年被称为我
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第12期 嵇江夏，等：政府网上政务服务政策创新扩散研究
国的 政府上网元年”，国务院多部委共同倡议发起 政府上网工程”，就此拉开中国电子政务大幕㊂2002年中办印发‘关于我国电子政务建设指导意见“[17]，特别指出 十五”期间需要 建设和整合统一的电子政
务网络”，同时各级政务部门整合政府门户网站，在具体政务服务方面增加内容㊁扩大范围㊁提升质量㊂这标志着网上政务服务建设正式纳入到国家信息化建设战略中㊂
图1 近20年我国中央政府层面发布的网上政务服务相关政策公文数 2.2 探索实践阶段(2006-2015年) 2006年1月1日，我国中央政府门户网站正式投入运行，可将其视为由中央政府㊁国务院部门㊁地方各级人民政府及其部门组成的政府网站体系基本形成的标志㊂随后几年，国家陆续出台电子政务建设相关文件㊂其中2008年3月发布的‘关于加强政府网站建设和管理工作的意见“[18]指出，各级政府应充分理解办好政府网站的重要意义，不断健全完善政府网站体系，切实提高在线办事能力等，从而不断提高政务服务网站的建设和管理水平㊂2011年9月19日，全国政务公开领导小组提出要在全国选择100个市(县㊁区)开展试点工作，建立和完善统一的电子政务平台，全面准确地发布政府信息公开事项，实时办理主要行政职权和便民服务事项，依托平台全面覆盖电子监察，为在全国范围内全面推行积累经验[19]㊂这一阶段，在中央政策的引导下，各级地方政府开始重视电子政务理念，逐步探索并实践线上政务服务平台的构建与运行㊂
2.3 全面提速阶段(2016年至今) 2016年李克强总理在‘政府工作报告“中首次提出了 互联网+政务服务”这一概念，特别指出要通过政府网上政府服务来 实现部门间数据共享”㊂2016年4月26日颁发的‘推进 互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案“[20]中提出要以覆盖各省(区㊁市)的80个信息惠民国家试点城市为试点单位，推动政务服务信息打破区域㊁部门㊁行业隔阂，全面实现互通共享，实
现 一窗口受理㊁一平台共享㊁一站式服务”㊂2016年9月，国务院印发‘关于加快推进 互联网+政务服务”工作的指导意见“[21]，指出应推进实体政务服务大厅与网络政务信息平台融合，从而升级平台渠道㊂2018年7月国务院发布‘关于加快推进全国一体化在线政务服务平台建设的指导意见“[22]，提出到2022年底前，全国一体化在线政务服务平台将以国家政务服务平台为总枢纽搭建完善，以此为依托基本实现全国范围内政务服务的标准统一㊁协同联动㊁一网通办㊂2018年10月，西藏自治区政务服务网试运行，标志着我国省级网上政务服务平台体系已基本建成㊂
2019年4月国务院发布‘关于在线政务服务的若干规定“[23]，强调 国家应加快建设全国一体化在线政务服务平台”，促进政务服务实现数据共享和业务协同，并依托在线一体化平台推进线上线下深度融合㊂2019年5月，中国政务服务平台上线试运行㊂作为全国政务服务的总枢纽，中国政务服务平台为全国各地区各部门政务服务平台提供公共入口㊁公共通道及公共支撑，且实现统一身份认证等 七个统一”服务，实现支持一网通办㊁融汇数据信息等四大功能，解决不同地区㊁部门与层级间政务服务中信息难以共享等突出问题㊂
对上述检索得到的2016-2019年相关政策文本进行词频可视化分析，可得到如图2所示的词云图㊂由图2可知近年来我国关于 互联网+政务服务”这一主题的政策内容以 服务”为核心词，并强调以服务为导向进行网上平台搭建，推进政务信息公开，加强政府信息化建设等
㊂
图2 近年来网上政务服务政策文本词云图
截至2018年底，各省级政务服务平台可提供1481个省本级部门涉及行政许可㊁行政给付等10类10万余项政务服务事项服务，纳入平台管理运行的政务服务事项数量大幅增长，平台服务供给能力持续加强㊂具体而言，广东㊁江苏㊁浙江㊁贵州㊁上海和安徽等地区，通过强化顶层设计㊁构建协同机制等方法，较大程度上推动了网上政务服务的创新发展，提升了政府在提供政务服务方面的感知与回应能力，在全国范围内起到示范带动作用[24]㊂
3 网上政务服务政策扩散实证分析
3.1 研究假设 为了使研究结果更具有系统性㊁全面性，本次研究将网上政务服务政策的采纳㊁落实㊁扩
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散的影响因素分为外部制度因素与城市内生因素㊂基于内外部因素的层次划分，综合政策扩散影响因素研究中的常规变量，再结合网上政务服务这一政策的自有属性选取特殊变量，从而构建起综合性的政策影响因素研究框架㊂具体变量及其相关假设如下:
3.1.1 外部制度因素 某地区的市场化程度可反映其经济㊁社会㊁制度等方面的进展，而市场化指数
的衡量体系中也包含 法律制度环境”等指标，故樊纲等将市场化指数视为制度环境的外在表现[25]㊂具体而言，某地级市所处省份的高市场化程度反映其拥有成熟的制度环境，即顶层设计可对政府行为产生有效激励效应㊂例如，完善的制度安排可能提高地级市政府政务决策与立法过程的透明度，优化网上政务服务开展所需的组织结构，间接削弱传统固化思维的阻力[26]，为地级市政府采纳㊁推行新政策提供有力的制度支持㊂地级市所处省份的市场化程度越高，则其制度环境更利于政策的创新扩散，故将市场化程度视为影响地级市政府是否采纳㊁落实新政策的重要外部制度因素㊂据此提出:
假设1：地级市政府所处省份的市场化程度与网上政务服务政策采纳呈正相关
我国的央地政府间关系属于典型的中央控制模式，中央政府的控制在等级制的政府体系中起到主导作用[27]㊂近年来我国不断深化简政放权力度，地方政府在政策创新时被赋予了更多行政自主权，但同时也面临着改革目标模糊㊁权责分配不清等问题㊂就网上政务服务政策的推行而言，一旦中央政府发布相关行政命令，地级市政府基于绩效考核等原因而选择采纳新政；在政策推行过程中，地级市政府将以中央发文为目标性导向，在此基础上明确政策创新方向；同时，中央政府此时承担政策创新的主要责任，这将弱化新政可能出现的负面效果给地级市政府官员带来的行动阻碍，极大程度提高了官员主动采纳并推行新政策的积极性[28]；最后，中央信号也为地级市政府的政策创新提供了行动框架与制度保障，降低了地级市政府在新政策采纳㊁推广过程中的试错成本㊂在本研究中，中央信号特指在2016年发布的‘推进 互联网+政务服务”开展信息惠民试点实施方案“中，深圳等80个城市被列为试点地
区，按照 两年两步走”的路线稳步推进 互联网+政务服务”政策㊂中央颁布的试点方案作为一个明确的政策信号，将对试点城市的网上政务服务政策采纳㊁扩散行为形成助推效应㊂据此提出：假设2：中央信号的释放将提高地级市政府采纳并落实网上政务服务政策的可能性
我国行政区域划分表现为 中央 省 市 区 县 乡 镇”行政等级体系㊂在网上政务服务相关顶层设计下，中央政府通过行政发包的方式将事权与裁
量权逐级下放给地方政府，基层政府成为政策创新扩
散的实际执行者，承担大部分改革事务的落实工
作[29]㊂省级政府作为政策信号在中央政府与地级市政府之间上行下达的中间层，其治理行为对地级市政
府起到直接的引导作用㊂在这一过程中，地级市政府
一方面获得省级政府所释放的部分事务管理与决策权
限，结合各地实际需求与供给能力，将省级政府的创新
政策进行推广与实践；另一方面，地级市政府在采纳与
推行新政策时，将对省级政府的实际行动产生追随行
为，从中获取创新方向与治理方式㊂相较于中央信号,
省级政府开发网上政务服务平台这一行为将对地级市
政府采纳与推进该政策形成更具体㊁直接的影响效应㊂
综上，当省政府对于中央政策的理解程度越高㊁执行力
度越大，该省所辖地级市政府采纳㊁落实创新政策的可
能性更大㊂据此提出:
假设3：省级政府的政策创新行为会增加该省内
地级市政府采纳㊁落实网上政务服务政策的可能性3.1.2 城市内生因素 在社会发展角度，某城市的人口规模与该地的新政策采纳概率呈正比[30]，具体可从以下三个方面进行分析：第一，政务服务所面向的对象是社会公众，大规模人口将带来庞大的公共服务需求量㊂而网上政务服务平台可收集㊁整合大量市民诉求，并为其提供在线服务获取渠道㊂因此，为了提高服务供给效率㊁降低行政成本，当
地政府更有可能主动采纳并推广网上政务服务政策㊂第二，人口数量越大的地级市，公众因其年龄结构㊁职业属性等差异而产生多元的个性化需求，政府部门的治理复杂度随之增加㊂而采纳政务服务的在线供给模式后，当地政府更可能将多种类型的服务整合进在线平台，由公众自主选择个性化服务组合，从而提高政府对于公众多元需求的感知力与回应力㊂第三，当前公众参与社会治理的现象日益普遍，市民的诉求与意见将对地级市政府的治理行为产生倒逼效应㊂大规模城市具有社会参与的高诉求量，而互联网信息技术则为公众提供了更为便捷㊁直接的表达渠道㊂当地政府更倾向于搭建网上政务服务平台，为市民提供服务反馈渠道，并以公众需求为导向，对公共服务实现动态优化㊂总之，地级市的人口规模越大，治理复杂性越高，对于政府服务的时效性㊁创新性㊁多元性需求也更高，因而地级市政府更需要通过采纳网上政务服务政策来提高其治理效能㊂据此提出:
假设4：城市人口规模越大，地级市政府采纳网上
政务服务政策的可能性越大
政策的采纳落实往往需要该地区强大的资源支
撑，而财政物力资源则是其中的关键，经济实力强的地
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第12期 嵇江夏，等：政府网上政务服务政策创新扩散研究
方政府采纳落实新政策的可能性越大[31]㊂首先，网上政务平台需要长期的后台技术维护㊁专业人员运营㊁系统更新换代等，期间产生的大量成本需依靠持续的资金投入来覆盖；而以人均国内生产总值为外在表现的地区经济实力则直接关系到平台能否获得长期可持续的物质保障㊂因此，地区经济实力可在一定程度消解当地政府对于该项目带来高维护成本的顾虑，提高其采纳㊁落实新政策的积极性㊂同时，经济发展水平高的地区居民对于政府公共服务的需求将不再仅限于衣食住行等基础层面，而更注重对于美好生活的追求，公众需求呈多样化㊁高阶化㊂为了满足市民更高层次的服务要求，地级市政府选择搭建网上政务服务平台，从而向社会输出高质量㊁高便捷度㊁高综合性的在线服务㊂最后，经济实力强的地区具有较强的人才吸纳能力，当地政府在组建网上政务服务平台的专业人才团队时更具优势，进而可为平台的搭建与运营提供技术支撑㊂据此提出:
假设5：地级市人均国内生产总值与该地政府采纳㊁落实网上政务服务政策的意愿正向相关
在政策推行过程中，政策接受者的理解能力㊁应用能力可能直接影响到政策采纳意愿以及落实效果[32]㊂首先，当地公民的受教育程度决定了其对于网上政务的认同感㊁使用度，即高学历人大概率会对网上政务服务产生需求，进而更全面地理解新政策，减少地级市政府政策扩散的社会阻力；同时，网上政务服务平台只有在实践应用中才能发挥其公共价值，而受教育程度高的社会公众更容易接
受并利用公共服务的在线供给模式㊂高社会使用率将增加网上政务服务平台项目的回报率，从而提升地级市政府建设该项目的积极性；最后，高教育程度人更有可能在实际运用中对网上政务平台提供有效反馈信息，在供需双方的互动中促使政府提高治理能力，增加该政策效应达成良性循环的可能性㊂为了衡量地级市的人口受教育程度，选取人均教育支出作为代理变量㊂据此提出:
假设6：人均教育支出越高，地级市政府采纳落实网上政务服务政策的概率越大
政府门户网站㊁政务移动客户端等是网上政务服务平台的关键载体，而平台的搭建与维护需要该地成熟的互联网发展作为技术支持㊂有研究发现某地区的信息化水平与当地互联网政务的创新能力与应用程度正向相关[33]㊂一方面，信息化水平高的地级市更容易形成信息技术产业的集聚效应，当地政府组建网上政务服务平台项目技术人才团队的阻力更小，可为其网上政务平台提供长期可持续保障；另一方面，网上政务服务政策的顺利推行除了必要的技术基础，地级市政府内部的组织结构与管理流程也需进行重组优化㊂相较之下，高信息化水平的地级市政府更可能拥有良好的信息化治理理念与组织准备度，可为该新政策的推行提供积极的组织推动力；此外，当地公众作为网上政务服务的受益方，网上服务平台的普及度与使用率将直接影响该项目释放公共效能的可能性㊂地级市的信息化水平越高，即拥有更为庞大的互联网用户数，且当地的信息技术设施也更完备㊂在此技术环境中，当地政府具备较强的网络用户基础，更易建立起覆盖面广泛的公共服务在线供给渠道㊂为了衡量地级市的信息化水平，选取该城市的互联网用户数作为代理变量㊂据此提出:
假设7：地级市的互联网用户数与网上政务服务平台的搭建与运行概率呈正相关
在财政支出角度，有研究表明假设地方政府加大某一领域政府购买的力度，该领域相关政策的采纳行为将受到直接推动[34]㊂网上政务服务政策的实施涉及到在线平台的搭建与维护㊁大数据的整合与解析等环节，而这一系列复杂多元的技术流程则依赖于当地政府的财政支出㊂若地级市政府财政资源较为紧缺，该政府大概率会倾向于将资源分配至基础公共支出项目，对于网上政务服务项目的投入相对不足㊂同时，新政策推行落地过程中的负面效果也需要调用财政资源予以弥补，且政府内部组织的结构调整与流程优化皆需要相应的财政支出㊂因此，地级市政府拥有丰富的财政资源时，更可能具备采纳网上政务服务政策的意愿，且在政策推行过程中克服障碍的能力也越强㊂就具体支出项目而言，地级市政府对于科技领域的政府支出额越高，该地采纳落实网上政务政策的可能性越大，实际效果更为显著㊂据此提出:
假设8：地级市政府的科技支出水平越高，该地越可能采纳并实施网上政务服务相关政策㊂
3.2 数据与变量
3.2.1 数据来源 本研究选取了我国东中西部包括27个省会城市及5个计划单列市在内的32个地级市作为研究样本，通过分析其网上政务服务平台上线及运行情况以研究我国网上政务服务政策的采纳情况及其影响因素㊂具体而言，本次研究将地级市政府的网上政务服务平台上线时间作为因变量，而政
策采纳㊁扩散影响因素则设定为自变量㊂因变量的收集主要在全网检索 地名+网上政务平台”或 地名+政务服务”等关键词，通过对域名的筛选而确定检索结果是否为地级市政府官方政务服务平台，最终检索结果见表1㊂自变量的收集则主要通过我国国务院相关网站㊁‘中国城市统计年鉴“等渠道获取㊂数据采集时间从样本城市中第一个网上政务服务平台上线时间2013年11月开始，截至到2020年6月㊂
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