第一章 绪论1.1 研究问题的提出1.1.1 研究问题现阶段，我国正进行第六次行政审批制度改革，改革进入深入区，各地地方政府逐步探索政务服务改革之路。整体改革呈现出一定的成效，但大部分地方政府在改革过程中出现改革效果与改革初衷不一致、甚至出现改革方案搁置、夭折的现象。一味注重改革形式而不注重改革效果的“政绩工程”、“”不仅不利于政务中心的发展，而且有碍政府改革的可持续发展。 文献指出，当前的政务服务改革主要着重于政务服务流程再造的部分，改革出现“口号化”、“符号化”的现象、改革结果与改革初衷相背离、改革半途而废等现象，而出现这些现象的原因在于，改革过程中，无法解决政务服务中心的角定位问题，政务服务中心的合法性受到质疑；政务服务中心与各职能部门之间的利益博弈问题无法得到妥善的解决；碎片化权威主义带来的基层政府部门之间互不合作、各自为政的问题，而广州市 L 区在改革过程中巧妙地解决了这些问题。那么 L 区运用怎样的方式巧妙地克服这些困难？显然广州市L区的政务服务改革过程是众多政务服务改革实践中不可多得的经验案例，其背后的“故事”值得我们去深思、去研讨。
因此，本研究对广州市 L 区政务服务中心的改革过程进行深入分析，剖析 L 区政务服务改革过程的主要影响因素，力图出政务服务中心改革过程中出现问题的具有普适意义的解决方案，以便为地方政府政务服务改革提出一孔之见，也希望能对政务服务改革的理论上做出知识的推进。
因此，本文的研究问题是：广州市 L 区政务服务改革何以成功？结合案例研究，细分为如
下几个问题：（1）什么因素促进广州市 L 区政务服务改革的成功？（2）这些因素如何影响广州市 L 区政务服务改革？
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1.2 研究意义
1.2.1 理论意义
本文具有一定的理论价值。首先，从研究视角来看，本文从微观视角切入，研究政务服务改革的影响因素。目前关于政务服务改革已经有一定的研究成果，如关于政务服务改革模式、改革效果、改革过程等，大都侧重改革的宏观层面的研究。而本文则是关于政务服务改革的影响因素的研究，重点关注政务服务改革过程中技术因素和倡导者因素对改革过程
和结果的影响。第二，现有的文献多为关注失败的政务服务改革案例、关注改革过程的阻碍因素，并针对此提出对策建议。而本文则从成功案例入手，研究成功实施政务服务改革方案、达到既定改革目标的过程和结果。
1.2.2 现实意义
在政务服务中心运行过程中，多个地方政务服务中心扮演着各个职能部门的“收发室”的角，而缺乏实质性的权力，缺乏明确的角定位。为了解决这一问题，广东省江门市政务服务中心早在 2001 年开始借助信息技术手段，开发“江门市网上行政服务系统”，作为全国首家政府网上行政服务系统，江门市政务服务中心当时受到了媒体的极大关注。然而在具体实施过程中，却出现“雷声大、雨点小”的结果，多个部门凭借“涉及市民私密信息”、“自己部门的系统已经很完善”等理由对政务服务中心统一开发的系统避而不用，改革半途而废。2014 年，天津市滨海新区采取另一种改革模式：成立行政审批局。把多个职能部门的审批权集中在行政审批局手中，“一枚公章办事”，减少审批流程，提高行政效率。然而天津滨海新区的模式在实施过程中也面临着一定的问题，其中尤为突出的是如何监督这一高
度集中的行政审批权。随后在模仿天津滨海新区模式的多个地方政府同样出现了这样的问题。
随着信息技术不断发展，信息化正从企业领域逐步渗透到公共领域，政府工作运用信息技术早已成为常态。国务院 2016 年政府工作报告指出，要大力推行“互联网+政务服务”，实现部门间数据共享，让居民和企业少跑腿、好办事、不添堵。2在这一要求下，2016 年各地方政务服务中心将加大“互联网+政务服务”的投入，努力探索出一条科学化、现代化、信息化的改革之路。
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第二章 理论框架
2.1“技术-倡导者”框架
简·芳汀围绕信息技术被执行的过程中如何影响制度的问题，提出技术执行框架（如图 2-3）。在这个框架中，技术被分为客观的信息技术和被执行的技术。简·芳汀认为客观的信息技术是组织内生的技术，包括互联网、其他数字电信技术、软件和硬件等，而被执行的技术则是组织外部的技术，包括了用户对技术的感知和设计，以及技术在特定环境中的执行和使用。在这个框架中，芳汀教授强调了“执行技术”这一概念，因为信息技术有别于其他生产技术、制造技术等，信息技术允许被重新拆分和组合，允许被重新设计和使用，信息技术在被执行过程中扮演着传播、思考和计算的角，对组织产生影响。
在现有的研究模型中，奥利可夫斯基的模型考虑了行动者的因素，认为行动者产生了技术，
继而技术对制度产生影响。然而在现实生活中，正如芳汀教授所认为的那样，信息技术只是一种客观手段，而且在很多情况下，信息技术存在于组织外部，需要经过组织倡导者引用到组织内部才能产生作用，因此本文认为，组织倡导者运用自身的条件，结合被执行的客观信息技术，对组织效果产生影响，因此在这一模型的基础上，本文在简·芳汀的技术执行框架的基础上，进一步提出组织倡导者在这一框架中的作用。
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2.2 技术与政务服务改革
随着时代的发展，技术正越来越多地渗透到我们的生活中，它们正如工业革命时期的铁路、电一样，人们运用它们改变生活方式，改变组织的形式。信息技术引入政府组织、提高政府效率、突破传统科层制的体制性瓶颈，已不是一个新鲜的话题，自上世纪90 年代西
方国家借助信息技术打造“电子政府”以来，信息技术的运用已经得以在政府部门之间构建出一种的“虚构的美丽”。随后，我国开始全面推行建设“电子政务”工作，大量的政府网站、数据库被建立起来，大量的信息技术被引用并不断改进和更新，由此对公务员的素质要求也逐渐提升。
在已有的探讨技术与组织关系的研究中，有两种基本的讨论结果：一种是“技术决定论”，承认技术对组织的建构，认为组织引入技术后可以产生重塑或影响组织结构的变化；另一种是“社会建构论”，承认社会对技术的建构，认为技术是否适应组织的机构决定了技术是否被组织采用，因此组织的结构直接影响了技术的创新。“技术决定论”和“社会建构论”相互交织，形成了一种新的折中理论，认为信息技术是组织变化的“赋能者”，相同的技术被引用在相近的组织环境中，可能产生不同的组织结构变迁。简·芳汀提出的技术执行框架表明，客观的信息技术在引入组织内部之后，经过虚拟的政治过程而被采用和执行，组织内部的运作及其结构同样发生变化，因此引入组织的技术并非客观之物，而是经过政治过程的产物。国内的一些研究也深入地讨论了技术自身的结构，邱泽奇指出：由于技术和组织结构本身均有刚性和弹性，因此技术被应用在组织的过程，就是技术和组织相互建构的过
程，而技术的应用是否成功既取决于技术本身的可互构性，也取决于组织结构的可互构性。
随着行政审批制度改革的逐渐深入，政务服务改革作为其中较有特的一环，同样引入了信息技术手段。20 世纪 90 年代末，在国外“电子政府”和国内“电子政务”的影响下，广东省 J 市政府在政府管理中表现出了对信息技术的极大热情，并在 1999 年获批全国信息化试点城市。而该市的行政服务中心在经过第一轮的初步改革，对权力的运作进行了一定的调整之后，2001 年引入网上行政服务系统，并于 2002 年正式运行。该系统经历了两个阶段：第一期的局域网互联基础上的协同整合以及第二期的数据库和信息交换平台支持下的系统对接。经过两个阶段的建设，该系统形成了在行政总汇层面建立行政审批内网平台（一级审批平台），并通过统一的信息交换和共享平台，实现与各个职能部门业务系统（二级审批平台）的对接，即一二级审批系统的互联互通，成功实现了“企业申报执照一小时办妥”、打破各职能部门各自为政的“孤岛式”业务办理局面。
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第三章 L 区政务服务改革的历程............................21
3.1 L 区政务服务改革的动因............................ 22
3.1.1 基层政务服务创新的主动意愿................... 22
3.1.2 体制内行政监察被动压力.................... 23
第四章 政务服务改革中的技术 ......................31
4.1 技术在政务服务改革中的运行机制................. 32
4.1.1 信息共享：打破信息孤岛................. 32
4.1.2 政务机器：提升服务质量........................ 33
第五章 推动政务服务改革的倡导者.....................37
5.1 社会资本：丰富的从政经历和上级部门的信任....................... 37
5.1.1 丰富的从政经历有助于构建新的政策方案....................... 38
5.1.2 上级政府部门的信任有助于构建政治同盟................. 38
第五章 推动政务服务改革的倡导者
5.1 社会资本：丰富的从政经历和上级部门的信任
在 L 区政务服务改革中，倡导者的社会资本主要体现在倡导者本身的从政经历以及上级领导部门对倡导者的信任。其中从政经历有助于倡导者构建新的政策方案，而领导的信任则有助于倡导者在政策实施过程中构建政治同盟。
政策企业家尝试构建新的政策方案以改变现有困境，他们在构建方案的过程中，往往会结合自身的从政经历，避免方案实施过程中的政治风险，构建最平稳的改革方案。L 区政务服务中心倡导者在组建 L 区政务服务中心之前，在 L 区区委宣传部、L 区下属 C街道、L 区城管局、L 区拆迁办、L 区经贸局、L 区发改局等多个政府部门担任要职。在每个政府部门，倡导者都能立足市场视角、落脚现实问题、平衡多方主体利益，用最温和的方式进行改革，并取得良好成效。例如，在区委宣传部，倡导者同时兼任 L 区当年的花市副总指挥，
“当时我就一个理念，整顿经营好这个花市非常重要……当时我就提出：所有的彩旗、所有的牌坊、门楼一分钱都不用政府的，由企业来承包……（花市）完了政府一分钱不用出还有几十万盈余。”在 L 区 C 街道担任书记，倡导者提出“珍珠变项链”的改革理念，利用 L 区的地缘优势，借用招商引资、盘活现有物业的办法，打造一连串的“优美西关、古玩城、詹天佑名人故居、L 博物馆、荔枝湾涌”等具有广府特的西关民俗文化带，“解决了 C 街道的欠债问题和物业产权问题，把 C 街道的经济社会管理从全区的最后一名提升到前三名，离开的时候给 C 街道下一任书记保留 600 万丰厚的财政资本。”
丰富的从政经历使倡导清晰地认识到改革过程中每个部门的职责，清晰地了解到各个职能部门的利益着重点，“我太了解、太熟悉了，你的东西一点都骗不了我”，丰富的从政经历同样使其知道改革过程中“哪些地方有风险，哪些地方的风险最低，”通过对多种改革方式的探索，倡导者明白如何才能更加顺利地推动改革的进行。
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结语
1.研究结论
本文选取了广州市 L 区政务服务中心 2014 年开始进行的“综合受理”改革为研究案例，系统深入地分析了在 L 区政务服务中心的改革背景、改革历程以及改革内容，并考虑并分析政务服务改革过程中技术和倡导者的影响因素，提出了两者对于政务服务改革的影响：L 区政务服务中心利用技术，打破信息孤岛，达到信息共享的效果；利用政务机器，提升服务质量。在一定程度上缓解了政务服务改革过程中的现实困境，增强政务服务改革的可操作性。倡导者利用政策企业家策略，借助倡导者自身丰富的社会资本，巧妙地运用上级部门的信任，结合自身的从政经历，构建新的政策方案和政治同盟，推动政策的良好运行；在
政策运行过程中，倡导者充分发挥企业家精神，推进改革进程，借助媒体的宣传效果，进一步巩固改革成果。
当前出现半途而废的改革现象的主要问题在于改革过程中出现的问题没有得到妥善的处理。L 区政务服务改革对改革中普遍出现的问题“绕道而行”：充分借助了信息技术手段，结合自身的社会资本，运用政策企业家策略，巧妙地推进了改革进程，同时借助媒体力量，进一步巩固改革成果，是政务服务改革过程中难得的成功案例。推广和学习 L 区政务服务改革模式，有利于进一步推进政务服务改革的顺利进行，从而推进行政审批制度改革的良好运行。
参考文献（略）
