【审理法院】四川省高级人民法院
【审理法院】四川省高级人民法院
【审结日期】2020.10.10
【案件字号】(2020)川行终1220号
【审理程序】二审
【审理法官】季书勤刘洪峰王代伍
【审理法官】季书勤刘洪峰王代伍
【文书类型】判决书
【当事人】张进;峨眉山市人民政府;乐山市人民政府
【当事人】张进峨眉山市人民政府乐山市人民政府
【当事人-个人】张进
【当事人-公司】峨眉山市人民政府乐山市人民政府
【代理律师/律所】蔡晓仪北京京平律师事务所
【代理律师/律所】蔡晓仪北京京平律师事务所
【代理律师】蔡晓仪
【代理律所】北京京平律师事务所
【法院级别】高级人民法院
【字号名称】行终字
【原告】张进
【被告】峨眉山市人民政府;乐山市人民政府
【本院观点】《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：“（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的"。
【权责关键词】行政复议行政征收违法行政赔偿证据不足行政复议缺席判决维持原判改判撤销原判发回重审
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【本院查明】经审理查明的事实与一审判决认定的案件事实一致，本院予以确认。
【本院认为】本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：“（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的"。本案中，峨眉山市政府违反国家土地管理法律法规的规定，未依法提出征收集体土地的申请，并取得国务院或四川省人民政府的批准，即擅自实施对张进所在集体组织土地的征收活动，其行 为明显违法。但一审法院在查清峨眉山市政府违法征收张进承包土地、自留地后，确用于全省重点交通工程项目--峨眉至汉源高速公路建设的实际，作出确认峨眉山市政府土地征收行为违法的判决，适用法律正确。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状"的规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。本案中张进承包土地、自留地被违法征收，但已被实际用于峨眉至汉源高速公路建设客观上已经不具备返还、恢复原状的条件。经一审法院释明，在张进拒不对行政赔偿请求方式进行变更，而张进又未就违法征收行为给其造成的具体损失提交相应证据的情形下一审法院确无法就赔偿事项作出准确认定因此，一审法院判决驳回其返还土地、恢复原状的赔偿请求并无不当。当然，张进仍然可以在对其赔偿请求进行变更、明确并提交相应证据的情形下，另行提出行政赔偿请求。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。张进的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
【裁判结果】驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张进负担。 本判决为终审判决。
【更新时间】2022-08-21 09:33:08
【一审法院查明】一审法院查明，张进在峨眉山市（以下简称河心村1组）有13.31亩承包耕地、2.65亩自留地和5.5亩林地。 2016年4月12日，原四川省国土资源厅（以下简称省国土厅）作出川国土资函〔2016〕182号《关于峨眉至汉源高速公路用地预审意见的函》（以下简称182号预审意见），载明：一、该项目已列入《四川省高速公路网规划》（2014-2030年），原则同意通过用地预审……六、要按照土地管理法律法规和有关规定，依法办理建设用地报批手续。未办理建设用地报批手续的不得开工建设。2016年7月26日，四川省发展和改革委员会作出川发改基础〔2016〕365号《关于峨眉至汉源高速公路可行性研究报告的批复》，同意建设峨眉至汉源高速公路。 2017年5月19日，峨眉山市政府作出《峨眉山市人民政府公告》，载明：峨眉至汉源高速公路项目在峨眉山市境内征地3211亩；征地范围涉及河心村1组在内的7个乡（镇）34个村126个组；公告发布后，道路建设拟征地范围内所有抢种、抢栽的青苗、林木、花卉和抢建的建（构）筑物等地上附着物一律不予补偿。张进有6.963亩耕地、4.393亩非耕地（含林地和自留地），计11.356亩土地位于峨汉高速公路项目拟征收范围内。 2017年5月28日，河心村1组召开峨汉高速项目征地拆迁动员会，就相关征地拆迁事宜征求村民意见。应到会51户，实到会30户，参会人员讨论同意按峨眉山市政府第12号令实施征地拆迁。张进之母罗连枝参会并签
名同意议定事项。 2017年9月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅作出厅字〔2017〕41号《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》（以下简称中央41号文件），及国土资源部2017年11月3日作出的国土资规〔2017〕10号《国土资源部关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》均载明，深度贫困地区建设用地，在做好依法补偿安置的前提下，可以边建设边报批；涉及占用耕地的允许边占边补，确实难以落实占优补优、占水田补水田的，可按补改结合方式落实，并按用地审批权限办理用地手续。深度贫困地区省级以下基础设施、易地扶贫搬迁、民生发展等建设项目，确实难以避让永久基本农田的，可以纳入重大建设项目范围，由省级国土资源部门办理用地预审，并按照有关规定办理农用地转用和土地征收。 2017年10月5日，峨眉山市土地和房屋征收局与河心村1组签订《峨眉山市征收农村集体协议书》。《河心村1组经村民小组“一事一议"讨论确定本次转非人员及参保人员》中有张进、罗莲枝、张英、张秀。峨眉山市社会保险事业管理局出具的《证明》载明，张进、罗莲枝、张英、张秀四名同志参加征地农转非养老保险，养老保险缴费金额为118440元/人。《峨汉高速河心村征地青苗补偿金分户名册》载明，补偿标准为4300元/亩，张进户“耕地4.393亩、非耕地6.963亩"，共计11.356亩，补偿金合计48830.8元。在农户确认一栏有张进的签字捺印。张进户有4人已参加社会保险，土地青苗补偿费4
8830.8元已提存在峨眉山市龙池镇河心村村民委员会的银行账户，但张进户未领取。 2018年1月9日，四川省人民政府作出川府发〔2018〕4号《关于做好2018年全省重点项目工作的通知》，峨眉至汉源高速公路项目被列为全省重点工程项目。2019年6月10日，乐山市自然资源局作出乐市自然资函〔2019〕95号《关于峨眉至汉源高速公路违法用地问题的回复》，载明：峨眉至汉源高速公路项目属《四川省高速公路网规划（2004—2030）》项目和乐山市“挂图作战"重点交通建设项目。土地报批手续已于2018年9月上报四川省自然资源厅。 2018年2月5日，张进向乐山市政府提出行政复议申请，请求确认峨眉山市政府未批先征、破坏其承包地的行为违法，责令恢复承包地原状。2018年10月28日，乐山市政府作出乐府复驳〔2018〕5号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称5号复议决定），驳回了张进的复议申请。张进不服提起诉讼。2019年3月25日，四川省乐山市中级人民法院作出（2018）川11行初98号行政判决，判决撤销了5号复议决定，并责令乐山市政府重新作出复议决定。 2019年6月17日，乐山市政府作出〔2019〕16号《行政复议决定书》（以下简称16号复议决定），决定维持峨眉山市政府的征地行为。张进不服提起诉讼，请求：1.确认峨眉山市政府未经批准先行征收张进承包土地的行政行为违法；2.撤销乐山市政府16号复议决定；3.责令峨眉山市政府恢复张进承包土地的原状。
【一审法院认为】一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施"的规定，实施征收的前提为被征收土地经有权机关依照法定程序批准，并取得征地批复。峨眉山市政府2017年5月19日发布《峨眉山市人民政府公告》，就峨眉至汉源高速公路项目建设实施土地征收时，并未取得征地批复，故峨眉山市政府土地征收行为违反法定程序，属于未批先征的违法行为。但鉴于峨眉至汉源高速公路项目系全省重点工程项目，属《四川省高速公路网规划（2004—2030）》项目和乐山市“挂图作战"重点交通建设项目，如撤销峨眉山市政府土地征收行为，将会给公共利益造成重大损害，故应当确认峨眉山市政府对张进户11.356亩土地征收行为违法，但不撤销该征收行为。 《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第3目规定，违反法定程序的行政行为应撤销、变更或者确认该具体行政行为违法。本案中，峨眉山市政府对张进户11.356亩土地实施征收的行为属违反法定程序的未批先征行为，应确认违法，而乐山市政府作出16号复议决定维持峨眉山市政府的征地行为，其复议决定，适用法律、法规错误。 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第三项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：“（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原
状的，按照损害程度给付相应的赔偿金"。本案中，峨眉山市政府违法征收张进户11.356亩土地，应当承担行政赔偿责任。但峨眉山市政府征收的目的确因公共利益，如果恢复张进户被征收土地原状，将会给公共利益造成重大损害。同时，张进户有4人已被纳入社会保险，峨眉山市政府也已将征收张进户的补偿费48830.8元提存，张进可以随时领取。经释明后，张进仍然坚持恢复原状的诉讼请求，不同意对赔偿请求进行变更，故对张进要求恢复涉案土地原状的赔偿请求，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十四条第一款第一项以及《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、撤销乐山市政府16号复议决定；二、确认峨眉山市政府征收张进户11.356亩土地（耕地6.963亩、非耕地4.393亩）的行为违法；三、驳回张进要求恢复土地原状的赔偿请求。
