习近平总书记2019年考察上海时提出“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，为我们深入推进人民城市建设提供了根本遵循。党的十九届五中全会提出“必须坚持党的全面领导，充分调动一切积极因素”和“完善共建共治共享的社会治理制度”的重要要求。2020年11月12日，习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会上的讲话提出，“要提高城市治理水平，推动治理手段、治理模式、治理理念创新”，“率先构建经济治理、社会治理、城市治理统筹推进和有机衔接的治理体系”。[1]党中央在新时代的新部署和新要求迫切需要我们通过全面加强党的建设，以党建引领基层共建共治共享，把制度优势转化为治理效能，提高基层治理能力现代化水平。 本文以北蔡镇的基层治理实践为例，展示当前党建引领基层共建共治共享的成效。上海市浦东新区北蔡镇面积23.71平方公里，区域横跨上海内中环，属于较为典型的快速城市化地机场航班查询
[1]《习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会上的讲话》，中国共产党新闻网，cpc.people/n1/2020/1112/c64094-31929134.html。
区。针对外来人口增多、多种业态并存、社会治理复杂等问题，北蔡镇把党的组织建在城市管理问题最集中的路干上，充分发挥区域路段自治共治功能，制定了《北蔡镇党建引领路长制试点工作方案》。目前，3个镇管社区党委各有1条试点道路，由镇管社区党委牵头，组建试点道路功能型党支部和道路社会责任联合会，根据各条道路实际制定相关制度机制，打造共建共治共享的社会治理共同体。
一、发挥基层党组织作用，路长制推进“微治理”
把握人民城市的主体力量，打造社会治理共同体的首要前提就是要坚持党建引领，发挥基层党组织的组织领导作用，强化街镇、社区在基层治理中的基础性作用，共同推进社区“微治理”，激活城市治理的“神经末梢”。这种“微治理”通过缩小治理单元和细化治理内容，将基层治理单位与自然形成的生活单位、生产单位以及文化单位相匹配，从而拓宽了基层治理的参与渠道，激发了治理主体的参与意愿和自治体内在活力，提升了治理效能，
党建引领基层共建共治共享
——基于上海市浦东新区北蔡镇路长制的考察
陈正芹
[摘要]
[关键词][中图分类号] D231 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2021）03-0080-04
常州青旅上海市浦东新区北蔡镇以路长制推进“微治理”，整合多元主体力量确立共建制度、建立共治机制、促进共享实现，激活城市治理的“神经末梢”。这一实践探索发挥了基层党组织在推动共治自治中的组织
领导作用，用制度机制保障了人民众在社会治理中的参与机会和权利，发挥了自律、互律、他律协同治理的效能，促成了共同参与社会建设，共同参与社会治理，共同享有治理成果的善治成效。
党建引领；基层共治；路长制
达到降低基层治理成本的目的，是按照民主—自治逻辑开展的实践，也是兼顾治理效率和治理效能的一种探索。[1]北蔡镇的路长制就是一种典型的“微治理”。
路长制探索之初，北蔡镇通过强化党建引领，增强凝聚力，选择新设商铺较多、居民区、园区、学校集聚的御桥社区五星路，率先开展试点。由社区党委牵头，联合沿路所有党组织，组建功能型党组织五星路党支部，并在支部指导下组建五星路社会责任制促进会，探索形成“自我监督、自我管理、自我服务”和“共有、共建、共享”（“三自三共”）道路治理模式。2019年9月试点以来，五星路上管理执法部门以及49家商户、3446户居民、111家园区企业，相继参与到了城市道路治理中。 在创建全国文明城区（简称“创城”）期间，五星路党支部积极营造“路+创”宣传氛围，一方面线上开通“路长制”，投放创城信息、路长制新闻资讯等，促进路党支部、路促进会、商户等线上互动；另一方面，线下开设“五星讲堂”，每个月路长制4个专委和镇相关职能部门都会对沿街商户开展各类专业知识培训和政策宣讲，务必将创城中的门责制、爱国卫生工作的责任范围及标准宣传到位，成员单位纷纷表示将按照各自店铺门前道路整洁、立面美观、规范垃圾处理的创城标准积极改进。五
星路党支部还组织北蔡镇市政、绿化等单位到相关小区开展绿化带整治、楼道内铲除小广告等整治工作，捡拾垃圾40余桶，清理楼层合计68层；动员御桥社区志愿服务实践点到居民区开展楼道整治，清理堆物、铲除小广告共计70余层，将创城标准与现实需求相对接，真正发挥路长制的高效联管作用。
在试点的基础上，北蔡镇进一步推进组织架构全覆盖，又在北艾路、北中路开展试点，进一步增强引领力。在逐步覆盖整个区域的同时，在镇级层面成立北蔡镇路党总支委员会，
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[1]白雪娇：《治理有效视阈下“微治理”的实践探索及其运转逻辑》，《广西大学学报（哲学社会科学版）》2020年第1期。强化政治引领，有效打通管理部门、执法力量、商铺经营、社区居民有机联系渠道，整合各方资源，推动城市道路治理关口前移。
二、探索共建共治共享模式，
健全路长制长效机制
探索共建共治共享模式的难点，是需要在实践中着力整合多元主体力量确立共建制度、建立共治机制、促进共享实现，积极构建主体协同、合作互动的善治体系。[2]
（一）探索治理模式。为了让沿路单位当好“路管家”、管好“自家路”，北蔡镇在路促进会中设路长单位1名，路长单位由社区党委结合路党支部意见推荐产生，任期1年，针对道路治理中的共性、难点问题，
召集道路管理部门、商户、企业、居民共同商议，形成共建共治举措。北蔡镇六里社区北艾路全长2.2公里，是一条商业、居民区、学校及公交车站密集的街面道路，分布着近220家不同类型商企，且多为外地来沪人员经营，基础情况复杂。为此，北蔡镇六里社区党委以原路长制平台为抓手，升级完善“道路党组织—道路社会责任促进会—合署办公会”三层架构体系，通过党建引领，充分动员道路各方力量参与区域共治，探索“三自三共”治理模式。
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新冠肺炎疫情防控期间，沿街商户反映交通护栏设置不合理，导致人行不便、货物装卸不便、经营困难等问题，五星路通过路长制，架起沟通渠道，管理部门重新规划设置交通护栏，及时解决了问题。针对街面临时停车难问题，北艾路在沿街各居委会、业委会、物业、商铺共同商讨下，采取“潮汐式”停车方式，利用白天周边小区车位略为空余情况，以优惠停车费方便街面众停车；针对街面乱倒垃圾现象，各居委会、沿街商铺共同成立志愿者小组，开展宣传服务、突击整治、巡逻检查等工作，有效改变偷倒垃圾的陋习。为拉近管理部门与商户、企业、居民距离，路促进会下设依
[2]肖丹：《打造共建共治共享的社区治理格局》，《人民论坛》2018年第16期。
法经营、公共安全、环境卫生、劳动保障4个专业委员会，分别由市场监督管理所、派出所、门责自治组织和镇总工会进行指导，督促路段所有成员单位履行道路公约；管理部门跨前一步，通过“路长制”开展政策宣讲等活动，及时提醒指导商户、企业、居民抓紧整改问题。商户、企业、居
民感受到管理部门“零距离”服务，问题得到解决，遵纪守法更加自觉，志愿参与到城市治理各项工作中来。目前，北蔡镇通过试点路长制已解决社会治理难题近100例。
（二）建立长效机制。人民是城市的主体。北蔡镇在路长制治理的实践中，坚持党的众路线，以人民为中心加强制度建设，健全发挥路长制治理效能的长效运行机制，让人民众成为城市发展的积极参与者、最大受益者、最终评判者。
北蔡镇以党建引领路长制，在长效运行机制上着重制度化、系统化、体系化的构建：第一，会议协商机制。路党支部每年召开1次总结会，路促进会每季度召开工作例会，坚持问题导向、效果导向，凝聚各方力量，加强道路管理、优化道路服务、美化道路环境、改善道路治安、促进道路文明。如北艾路向商户发出防疫公约、创城文明公约、街面垃圾分类公约等，不断提高道路治理能力。第二，监督考核机制。社区党委对路党支部和路促进会开展年度考核，路促进会对路段成员单位定期开展检查督查，根据不同道路实际情况，形成具体操作办法。五星路建立“日查、月查、季查”3个日常监督检查和“检查会、季度会、总结会”3个疑难问题会议推进机制。考核内容包括（但不限于）党建特、道路文化、公共安全、环境保护、合法用工、公益活动等。联合会及其专业委员会每半年对路段成员单位进行考核，考核内容包括（但不限于）公共安全、环境保护、合法用工、公益活动等。第三，奖励激励机制。根据社区党委考核结果，结合专业委员会评分、周边众评价，对表现突出道路及相关单位进行表彰，以精神激励、荣誉激励和工作激励相结合的方式，通过评星定级、政府扶持优先、先进事
张家界景区开放了吗迹宣传等对其进行嘉奖，让居民、企业和商户获得感、满意度进一步提升。
三、党建引领路长制的成效启示
从北蔡镇党建引领路长制的实践来看，党建引领基层共建共治共享，要善于把握国家治理规定动作的普适性和基层共建共治共享自选动作的独特性，特别是在实践过程中将中央的战略方针与地方的具体实践相结合，压实治理主体的治理责任、凝聚共识、调度资源、释放潜能、激发活力，灵活运用市域资源禀赋、制度安排的比较优势，妥善处理社会治理中的各层级关系精准发力，为打造共建共治共享社会治理新格局拓宽渠道、提供新的路径选择。
（一）深化对党建引领作用的认识，以党建带动共建共治共享，把基层党组织建成坚强战斗堡垒。党建引领是核心，就是凸显党的建设这个“红引擎”，彰显党“统揽全局、协调各方”的作用，构建党组织统一领导、其他各类组织积极协同、市民众广泛参与的基层治理体系。处理好“领导”与“管理”的关系——要注重党委价值和方向的引领，避免“包办一切”；处理好组织众与服务众的关系——不能以服务众代替组织众，要调动众参与社会治理的积极性；处理好党的领导与社会共治的关系——以党建带动共建，提升其他社会主体的治理能力。[1]在北蔡镇党建引领路长制的探索中，成立道路社会责任促进会后，商铺有到组织到家的感觉，主人翁意识显著增强，激发了商户的社会责任。特别是通过路党支部，有效挖掘出隐形党员，鼓励党员商户挂牌亮身份，发挥党员模范带头作用，带动其他商户共同提高。
（二）通过赋权赋能、功能优化、体制机制创新等方式，使党建有效嵌入基层社会，积极构建基层良性互动的规则体系。党建引领基层共建共治共享，强调创新基层治理资源融合
[1]严爱云：《关于党建引领上海社会治理的思考》，《上海党史与党建》2020年第3期。
的体制机制，尤其强调在具体的基层治理中破解规则壁垒，形成“政治统领、自治为基、法治为本、德治为先、智治支撑”的融合格局。通过体制机制创新，有效破除制度壁垒、规则冲突、资源垄断、体制困扰、机制障碍、保障束缚、各自为政、部门利益至上等影响和制约治理资源融合难题。还要界定基层治理的功能定位，明确治理过程涉及的责权归属与关系，逐步使基层治理从责权分离走向责权适配与统一，保证激励与问责平衡。[1]因为社会治理的运行逻辑，主要基于法治化、市场化的规则指挥下以社会化的方式运转，所以，应以精准满足社会需求为重要目标，“打破组织内体制区隔、体制内组织区隔、整体体制区隔三大区隔，实现党的组织形态创新与升级，构建多维立体大党建格局，以政党力量推动和支持社会治理”[2]。北蔡镇路长制的探索实践中，一是优化问题发现机制。通过机制保障，建立问题快速反映机制，有效缓解商户共性问题和商户间内部矛盾。二是强化问题协调机制。通过道路社会责任促进会平台第一时间进行沟通协调，将问题在萌芽阶段得到有效控制，阻止问题进一步扩大。三是深化问题处置机制。问题的处置实效关乎商户的切身利益，通过路长制平台，有效加快问题解决速度，解决商户困扰，使商户对路长制的信任感增强，同时自身规则意识也得到增强，从而使双方形成良性循环，真正探索全员参与的社会治理模式。
（三）以人民为中心精准施策，激活组织功能实现整体性系统性的多元协同，积极回应人民亟待解决的治理难点。作为国家治理现代化的重要组成部分，党建引领基层共建共治共享必然是面向人民、以人民为中心、全心全
[1]孙柏瑛、张继颖：《解决问题驱动的基层政府治理改革逻辑——北京市“吹哨报到”机制观察》，《中国行政管理》2019年第4期。
[2]郑长忠：《以党的组织形态创新推进城市治理》，《解放日报》2016年8月9日。意为人民服务的社会治理。治理理念、治理体系和治理能力都要以维护人民的利益为根本，要想人民之所想，急人民之所急，爱人民之所爱，人民对美好生活的向往与追求就是基层社会治理现代化的终极目标和核心内容。随着社会体制加速转型，社会成员思想观念深刻转化，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，致使人民内部矛盾凸显，成为基层治理最为头疼的事情。因此，需要在积极回应人民亟待解决的治理难点上精准施策。北蔡镇路长制的探索实践通过路党支部和促进会的引导，特别是4个专委对商户的日常培训和现场指导，以及各项机制制度的执行和落实，商户自我监督、自我管理、自我服务的意识普遍得到提高，从“他治”到“自治”，从“他律”到“自律”的观念转变较为明显，在管理好各自商铺门前环境卫生、合法用工、加强消防安全、依法经营等方面有较大改观。特别是这种以人民为中心的精准治理还体现在遵循治理规律，实施分类治理，积极加强协商沟通方面：一是职能部门之间加强沟通协商。以往各职能部门各司其职、独立执法，现在各职能部门针对同一执法对象事先进行充分沟通，明
确处理部门，有效提升商户和职能部门的工作效率。二是商户之间加强沟通协商。以往各商户间各做各的生意，互不干涉，现在商户之间有了更多交流，对共性的法规政策进行督促探讨，既避免了职能部门的重复指导，又提升了商户对法规政策的理解水平。三是职能部门与商户之间加强沟通协商。通过路长制平台，在执法管理部门和被管理者之间搭建平台和桥梁，使双方消除对立，能互相沟通，达成共同目标。
作者陈正芹系上海中医药大学副教授，华东政法大学政治学与公共管理学院博士研究生
澳大利亚十大城市（责任编辑：周奕韵）
