第11卷第12期中国水运V ol.12
N o.11
2011年12月Chi na W at er Trans port D ecem ber 2011
收稿日期：5
作者简介：田世洪（），男，重庆江津人，三亚海事局助理工程师，硕士。
田世洪
（三亚海事局，海南三亚572000）
摘
要：文中首先分析了当前三亚港邮轮污染物的产生情况以及在接收处理方面存在的问题，然后结合新《防污条
例》的实施，提出了进一步规范化管理三亚港邮轮污染物接收处理的对策。关键词：邮轮；污染物；接收处理；管理中图分类号：U 664.9
文献标识码：A
文章编号：1006-7973（2011）12-0025-03
三亚位于海南岛最南端，拥有极佳的气候条件和丰富的旅游资源，处于亚洲地区两大邮轮母港香港和新加坡之间，是国际环球邮轮东南亚交通的中转及补给站，具有优越的邮轮旅游航线地理位置。近几年，在地方旅游产业快速发展带动下，三亚的邮轮经济逐渐发展壮大，并逐步成为国际邮轮环球旅游中的一个独具魅力的停靠港和观光旅游的热点城市。
从2006年底三亚国际邮轮码头竣工试运行起，三亚港
每年都有几十个航次的国际邮轮进出。截至2011年8月底，进出三亚港邮轮共计276艘次，出入境邮轮旅客近40万人次，其中2008年进出邮轮艘次高达134次，到访数量在中国内地港口中首屈一指。2009年底《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》提出：要积极发展邮轮产业，建设邮轮母港，并允许邮轮公司在海南注册设立经营性机构，开展经批准的国际航线邮轮服务业务的先行先试政策。2011年初，巴哈马籍邮轮“海南皇后”和柬埔寨籍邮轮“东方女王”均计划以三亚港为母港从事
三亚周边国家及海域的旅游观光活动。在邮轮经济蓬勃发展的同时，其带来的海洋环境污染威胁等一些负面问题也引起了政府管理部门和相关企业的深入思考和重视，邮轮污染物接收处理的规范化管理便是当下最重要的议题之一。
一、三亚港邮轮污染物产生情况途牛旅游网
邮轮的造价高达几亿甚至几十亿美元，配备的生活娱乐设施十分完善。邮轮航行在大海中，就像一座海上流动度假村，其产生的污染物数量也十分巨大。当前，靠泊三亚港邮轮主要船型的载客定额约有2千人，船上配备的船员接近1千人，从香港到三亚的航行时间在24h 左右。笔者根据发达国家的研究数据[3]，对一艘船员和旅客总数为3千人的邮轮每天产生的污染物种类及数量进行了估算（见下表1）。表1三亚到港邮轮产生的污染物种类及数量估算表（3千人/天）
油污水约14万升舱底油污水固体废弃物约7吨垃圾和其它固体废弃物
生活污水约11万升厕所排泄生活污水和100万升非厕所生活污水兴城旅游攻略
大气污染物约相当于12000辆汽车一天的尾气排放量
有毒物质
约57升有毒化学物质
此外，邮轮排放的压载水中含有众多致病细菌和从其它海域带来的外来生物物种也要加以重视。
从上述数据可以看出，到访三亚港的邮轮所产生的污油水、垃圾、生活污水和其他污染物数量庞大，如果不加以控制、规范化管理，势必会对三亚及周边海洋环境造成极大危害。并且，邮轮往往航行于风景优美、水质良好的环境敏感海域，一旦随意排放，对海洋环境乃至社会经济利益的损害我们更加不容忽视。
二、三亚港邮轮污染物接收处理现状
对于船舶污染物的接收和处理，《MARPOL73/78公约》以及《海环法》、《防污条例》等国际公约和国内法律法规，均作出了严格的规定和具体的要求，下面主要就我国对邮轮污染物管理的法律依据作一简要介绍。 1．我国邮轮污染物管理法律依据的历史沿革
1983年版《防污条例》第十九条第二款规定：“到港船舶的压舱、洗舱、机舱等含油污水，不得任意排放，应由港口油污水处理设施接收处理。”由此，我国对船舶污染物接收处理管理的法律体系初步建立，但它只是作了原则性规定，缺乏具体的指导性。国内各港口按照条例要求，根据本港的实际情况设立了船舶污染物接收部门，专门负责船舶污染物的接收处理；有的港口，则是经海事部门核准后将张家界门票收费标准
此项业务委托给社会公司经营，以履行《MARPOL73/78公约》规定的缔约国政府的相关义务。当时因行业门槛较低，大量单位被核准从事船舶污染物接收工作，各单位良莠不齐，导致违法经营、无序竞争现象严重，船舶污染物接收工作非常混乱，海洋环境保护工作堪忧。
鉴于此种情况，交通部2006年发布了行业标准《船舶污染物接收和船舶清舱作业单位接收处理能力要求》（下简称《船舶污染物接收处理能力要求》），从作业单位、作业船舶、作业人员、作业要求、污染物处置等方面对接收处理的各个环节要素作出了较为具体的规定。但是作为行业标准，其不具有强制性，影响力十分有限，对污染物接收单位未形成强制性的效力。
2010年3月新《防污条例》实施，其对船舶污染物接收作业单位资质和单次接收作业施行许可制度，赋予了海事部门对船舶污染物接收处理工作进行源头管理的权利。海事部门由此开始对船舶污染物接收单位的资质进行严格审核，包括文件审核和现场审核；同时也对每宗接收作业进行审批，
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并对船舶污染物的后续处理进行跟踪检查，使船舶污染物接收工作逐步规范起来。
2011年2月起施行的《船舶及其有关作业活动污染海洋环境防治管理规定》（下简称《防治管理规定》
）第十八条规定：国际航行船舶在驶离国内港口前应当将船上污染物清理干净。此项规定为海事部门加强国际航行邮轮污染物的监督管理提供了强有力的法制保障，但是邮轮污染物的接收处理还有不少地方亟待规范化管理。
2．三亚港邮轮污染物接收处理存在的问题
随着新《防污条例》及其配套管理规章的生效实施，三亚港的船舶污染物接收单位经海事管理机构核准后开始从事邮轮污染物接收业务，更好地履行了《MARPOL73/78公约》给缔约国政府设定的相关义务，邮轮污染物接收处理工作逐渐规范化。但笔者在工作中发现，邮轮污染物接收处理还存在如下几方面问题。
（1）邮轮码头不具备接收能力，污染物接收单位问题多目前三亚港的实际情况是，凤凰岛邮轮码头设计时并未考虑污染物的接收处理问题，没有承担起自己的法定职责和义务，其不具备污染物接收能力。现在三亚港的邮轮污染物均是委托一家小型私营企业接收，该公司发展规模小、内部管理水平较低、设备设施投入不足，安全与防污染管理体系存在“两张皮”现象，虽然制定了《污染海洋环境应急预案》，但从未开展相关演练来检验可操作性，造成防污染计划、应急措施有名无实。公司船员尽管取得了有关适任证书，也经过船舶污染应急操作人员培训，但是实际操作水平和作业技能，特别是污染应急反应的水平达不到实际工作的要求。
（2）邮轮污染物接收作业不规范，安全隐患多
如今，三亚港到港邮轮在港停留时间在六小时左右，大多数邮轮为了赶船期、追进度，都会选择在上一港处理船上污染物，所以到港时船上污染物基本上就是本航次所产生的。笔者在对邮轮污染物接收作业现场检查时发现，邮轮的污油泵吸口离污油舱舱底有一定距离：约四五十公分，污染物接收单位为了彻底将污油水清理干净，往往无法使用邮轮上的污油泵，而只能使用自备的潜水泵抽取污油水，存在一定的安全隐患。此外，污染物接收单位也未制定标准的接收作业流程，接液盘等现场防污设备配备也常常不到位，甚至还存在未经海事部门批准擅自进行污染物接收作业的情况。
（3）邮轮污染物的后续处理少监管
新《防污条例》第十九条规定，船舶污染物接收单位应当按照国家有关污染物处理的规定处理接收的船舶污染物，并每月将船舶污染物的接收和处理情况报海事管理机构备案。现在的实际情况是污染物接收单位虽然与污水、垃圾处理厂都签订了处理协议，也每月报备船舶污染物的接收和处理情况，但都只是接收单位相关数据的简单统计，并没有提供每次接收污染物去向的具体说明或处理凭证，导致邮轮污染物的监管无法形成闭环管理。海事管理机构对污染物后续处理不能实施有效监管，易造成二次污染。
（4）邮轮公司重视不够，船员环保意识淡薄
尽管大型邮轮公司在船舶管理、船员管理等各方面都比较规范，且一般邮轮都配有主管防污染的专职环境官，但是公司在防污染方面的管理和重视程度还是远远达不到要求，尤其是在履行国际公约以及我国海洋环境保护法律法规的相关职责方面还有待提高。辖区就曾出现不按照《防治管理规定》要求离港前将船上污染物清除干净，而影响邮轮正常出港的现象。
此外，部分到港邮轮船员由于环保意识淡薄，对《船舶垃圾管理计划》等防污文件的理解和执行都存在问题，个别船舶甚至还出现《油类记录簿》和《垃圾记录簿》记录不规范的问题。
（5）收费不统一，费率偏高
台儿庄古城游玩攻略住宿现在，国内港口只有部分船舶污染物接收单位的收费标准通过物价部门核准，全国尚未出台统一的指导性收费标准，造成各港口船舶污染物接收单位收费额度相差甚大，邮轮公司对此颇有微词，船员抵触情绪也较大。另外，据笔者了解，到港邮轮之所以乐意在国外港口处理污染物，尤其不愿意在国内处理可回收垃圾和残油，究其原因有三方面：一是国外港口污染物接收单位会考虑塑料瓶等可回收垃圾以及残油等的再利用价值，因此这部分污染物的接收处理费用一般较低甚至免费接收；二是我国的邮轮污染物接收处理单位绝大部分都是私营企业，而他们从事此项工作的唯一目的就是盈利；三是政府也未认识到邮轮污染物接收处理等海洋环境保护工作的公益属性，政府资金投入不够，未承担起相应的公益职责。
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三、规范化管理三亚港邮轮污染物接收处理的对策
在船舶污染事故中，人始终是主要的因素，因为人不仅是大部分事故的制造者，更是防治船舶污染海洋环境最好的控制者。因此要加大船舶防污染法律法规的宣传力度，使广大邮轮船员和从业人员充分认识到邮轮造成海洋环境污染的危害性，切实提高其环保意识和社会责任感，这是减少邮轮污染物污染海洋环境的主要途径。在此之外提出如下防范措施。
1．做好邮轮码头专项验收工作，提高码头污染物接收处理能力
新《防污条例》第十二条规定：港口、码头应当配备与其装卸货物种类和吞吐能力相适应的污染监视设施和污染物接收设施，并使其处于良好状态。今年年底三亚凤凰岛邮轮码头二期工程将开工建设，海事管理机构要借此扩建之机，严格按照《防治船舶污染海洋环境能力专项验收实施细则》要求，督促业主单位编制《船舶污染海洋环境风险评估报告》，完成码头专项验收工作，让其主动承担防治船舶污染海洋环境之责任，使污染物接收设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产，进一步提升三亚港的形象和服务水平。
2．严把审批关，强化对邮轮污染物接收单位的管理
2010年4月起试行的《海南海事局船舶危防作业单位备案管理办法》第三条规定，海南海事管理机构
对船舶危防作业单位（包括船舶污染物接收处理作业单位）实施备案、审查管理。经备案、审查后，确认具备船舶安全和防污染条件和能力的单位才准予作业。海事管理机构要以此为契机，督促船舶污染物接收处理单位建立健全安全与防污染管理体系，完善各项工作制度和程序，明确相关人员的权利和职责，
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并确保体系运行良好；在现场审查时，严格按照《船舶污染物接收处理能力要求》，督促接收单位将有关设备设施配备到位、放置到位，并即时有效；在进行资质审批时，应提高市场准入门槛，杜绝不合格企业进入邮轮污染物接收行业。与此同时，政府也要注重对进入邮轮污染物接收行业的企业进行扶持，避免出现邮轮污染物无人接收的窘境，并逐步引导其进入规范化、专业化的轨道发展，让三亚的邮轮防污染队伍不断壮大。
此外，海事部门还要督促尚未编制《污染海洋环境应急预案》或虽编制预案但演习不到位的邮轮污染物接收处理单位及时编制或完善预案，并按计划定期进行实战演习，提高应急处置能力。
3．突出海事现场监管职能，加大污染物接收作业现场监管力度
新《防污条例》第十七条规定，船舶污染物接收单位从事船舶污染物接收作业，应当依法经海事管理
机构批准。邮轮污染物接收作业审批后，经办人要及时将审批信息传递给现场执法人员，以便加强邮轮污染物接收作业的现场监管，督促作业人员规范作业，杜绝作业过程中各类安全隐患和违法行为的出现。在现场管理方面，可实行《邮轮污染物接收作业安全与防污染检查表》制度，在作业双方均已落实检查表中的要求后，签字确认方可作业，作业中和作业后海事管理机构可以根据检查表内容进行监督检查。
与此同时，对未经审批擅自作业以及违法经营的污染物接收单位，要根据新《防污条例》第六十二条之规定坚决予以处罚。因为只有涉及经济利益时，才能真正引起行政相对人的足够重视。
4．闭环管理，对邮轮污染物的后续处理实行有效监管
邮轮污染物接收单位接收污染物后，应根据《防污条例》第十九条之规定将污染物分别送往垃圾和污水处理厂处理，并将厂方出具的证明文件提交海事管理机构。海事管理机构根据证明文件同前期的审批记录进行核对，验证污染物接收单位是否按规定处理邮轮污染物，如此海事管理机构对邮轮污染物的监管形成闭环，可有效避免二次污染。
对于不按国家有关规定处理接收的邮轮污染物，造成海洋环境污染的；以及不按规定将邮轮污染物的接收和处理情况报海事管理机构备案的。要依照《防污条例》坚决予以处罚，必要时可暂停其接收资质。
5．严格执法，加强到港邮轮的监督检查
海事现场执法人员要结合港口国监督检查等工作，加强对到港邮轮的防污染检查，认真检查《船舶垃圾管理计划》等防污文件的执行情况，《油类记录簿》和《垃圾记录簿》记录是否正规化、记录内容与邮轮污染物实际产生情况、操作情况是否相符，船上有关船舶垃圾的公告标牌是否齐备，对于违规排放邮轮污染物的船公司、船员或其他人员，依法严肃处理或处罚。
同时，海事部门要严格执行《防治管理规定》关于国际航行船舶污染物强制接收的制度，在邮轮未按要求处理本船污染物的情况下，坚决不予办理出口岸手续，促使邮轮在开航前积极主动地处理船上污染物。
6．注重邮轮污染物接收的公益属性，制定合理的收费标准
笔者认为国家海事管理机构应当借鉴欧美等邮轮产业发达国家在制定邮轮污染物接收处理收费标准方面的经验，联合相关部门在国家层面上出台一个船舶（邮轮）污染物接收处理的指导性收费标准；地方海事管理机构也应协同物价、港航等行政主管部门加强调研，在国家收费标准指导下，结合到港邮轮吨位、配员、载客定额和航行停留时间等，并适当考虑可回收垃圾和残油的剩余利用价值来测算费率构成，从而很好地保证收费标准的合理性、权威性和统一性。
此外，地方政府应该意识到邮轮污染物接收工作的公益性，可以考虑采取专项基金补贴、税费减免等优惠政策，在确保接收单位能够微利经营的同时，杜绝个别单位漫天要价，令船方无法接受，不配合邮轮污染物接收工作，甚至给港口形象造成负面影响。
7．谁污染谁负责，建立船舶污染物接收单位污染损害民事责任赔偿制度
新《防污条例》以法律形式确定了由国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度，建议法制部门按照“谁污染谁负责”的原则，考虑把船舶污染物接收单位的污染保险和污染损害赔偿基金制度纳入新《防污条例》相关配套管理规定当中，确保污染物接收处理过程中一旦发生溢油等污染事故后，清污行动有必要的资金保障，相关受损方也能得到充分、及时的赔偿，便于及时化解有关矛盾，妥善处理责任追究及损害赔偿相关事宜。而且污染保险制度的建立也有利于邮轮污染物接收单位强化自身的环保责任意识。
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