Vol. 36 No. 2Mar. 2021第36卷第2期
江苏警官学院学报2021 年 3 月 JOURNAL OF JIANGSU POLICE INSTITUTE •公安管理研究・ —
—以J 省Y 市为例殷欣然陈进
摘要：随着我国对外开放的进一步深入，拥有双重国籍的人员与日俱增，公安出入境管理部门面 对的国籍管理问题数量陡增且日益复杂、尖锐，最突出的就是双重国籍人员的国籍认定问题。特别是 2020年全球新冠肺炎疫情发生以来，因出入境政策的变化，导致众多拥有双重国籍的人员在实质上构 成了非法居留。为应对国籍管理的新情况和新趋势，公安出入境管理部门亟需寻求合情合理的新方法， 取得“管得住、服务好”的新突破和新发展” 关键词：双重国籍；国籍认定；出入境管理
中图分类号：D631. 4 文献标识码：A 文章编号：1672-1020（2021）02-0090-06《中华人民共和国国籍法》（以下简称《国籍法》）是公安机关在国籍管理工作中的主要依据。 根据《国籍法》，受理
国籍申请的机关在国内为当地市、县公安局。《国籍法》第3条明确规定不承 认中国公民具有双重国籍，确定了“一个国籍”的原则；第14条规定，中国国籍的取得、丧失和恢复, 除自动丧失中国国籍的情形外，必须办理申请手续。同时规定了哪些人具有中国国籍、哪些人不具有 中国国籍以及加入、退出、恢复中国国籍的要求。公安机关出入境管理部门在贯彻执行《国籍法》的 实践中，坚持遵守法律法规，坚持以人为本、灵活务实的理念，积极探索后疫情时期国籍管理的新模 式新方法，有效地推动国籍管理的合法合规、合情合理。 一、我国部分双重国籍人员产生的原因
根据国际通行做法，国籍的取得、丧失和变更由各国国籍法规定。取得国籍主要有出生和入籍两 种方式。因出生取得国籍的，国际上有血统制和出生地制两种原则。采取出生地制的国家，不管父母 的国籍，子女出生在本国即取得本国国籍。采用血统制的国家，则不管出生地如何，子女的国籍必须 随父母双方或一方的国籍。©因此根据出生取得国籍，并非是按照个人意愿的一种方式。而通过加入 取得国籍的方式，比如通婚、收养和自愿申请，则是根据个人意愿或某种事实，并具备相关条件，才收稿日期：2021-03-02
作者简介：殷欣然（1990-），女，江苏扬州人，汉族，扬州大学法学院2018级法律研究生，江苏扬州市公安局出入
境管理支队民警；陈进（1984-），男，江苏扬州人，汉族，江苏扬州市公安局出入境管理支队民警，江苏 扬州，225001。
①李忠杰：《科学辨识中国以及中华人民共和国的国名内涵》，《科学社会主义》2019年第2期。-90-
可以取得他国国籍。
（一）各国国籍法规定不同
1•原始国籍冲突。因出生而取得国籍的，由于各国对国籍的规定不同，往往会在特殊情况下出现双重国籍现象。我国采用以血统主义为主、出生地主义为辅的混合主义原则，不承认双重国籍。根据国籍法第5条，父母双方或一方为中国公民，其在出生地原则国家所生的子女，就同时具有中国和其出生地国家两个国家的国籍，这种情况称之为原始国籍冲突，以儿童居多。造成这个问题有两方面原因。一是临时出国人员在国外所生子女因出生取得外国国籍，却因父母未定居不符合自动丧失中国籍条件，产生双重国籍。近年来，因旅游、短期工作等各种原因临时出国生子取得外国国籍的情况明显增加，其中所谓被外国国籍优厚待遇吸引而想方设法出国生子的现象比比皆是，甚至成为所谓高端人士的象征。二是中外通婚，与外籍配偶所生子女导致的双重国籍问题也日益严重。在我国工作、经商，特别是在外资企业和外语培训机构工作的外国籍男子与我国女子结婚，所生子女在其驻中国使领馆申
请取得护照，由此产生双重国籍问题。
赤峰大草原旅游景点2.继有国籍冲突。因入籍而取得国籍的，通常包括自愿申请（即归化）、婚姻入籍和收养入籍等。其中由婚姻入籍较为普遍。如埃塞俄比亚国籍法规定，凡是与本国男子结婚的外国女子即取得本国国籍。而中国没有规定因为婚姻自动丧失中国国籍的情形，则该女子就具有了中国和其丈夫所在国两个国家的国籍。长沙凤凰古城攻略旅游攻略自由行
（二）双重国籍人员对国籍概念的认识模糊
2019年8月，有媒体报道称，河北省某人大代表被举报拥有双重国籍。经查证，该人2011年已通过移民公司办理加入英联邦某国国籍，但未按照规定退出中国国籍和注销国内户籍，已依法罢免其河北省第十三届人民代表大会代表职务。《国籍法》第9条规定，定居外国的中国公民，自愿加入或者取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍；第14条规定，中国国籍的取得、丧失和恢复，除第9条规定外，必须办理申请手续。因此，该人应当向公安机关出入境管理部门申请退出中国国籍并注销国内户籍。涉及双重国籍的人对我国国籍法律规定大都缺乏了解，常常认为拿了外国护照就已经是外国人了，就不再有中国国籍了；有的虽然知道中国不承认双重国籍，但是“反正管理部门又不知道，我当然懒得自己上门告诉他们"；还有的人觉得在中国国内用身份证、户口本方便，出国了再用外国护照，这样可以利用双重身份追求个人利益最大化。
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（三）国籍法的实施存在可操作性不强
由于国籍法律法规的欠缺，导致全国各地和境内外的做法不尽相同，甚至差异很大，往往申请人在一个地方询问答复是这样的，到另一个地方得到的可能是完全不同的答复；或者在使领馆已被认定为外国国籍，回到国内不承认其外国国籍的情况也常有发生，导致申请人困惑不解甚至抱怨、迁怒。以J省S市为例，以往在为华人办理签证和居留许可等业务时，会以入境的护照和签证为标准，如果是外国护照加中国签证则认定为外国籍。但工作中发现，由于国籍认定的具体法律规定欠缺和个人对现有规定的理解不同，使领馆的有些认定不符合规定。比如父母均为中国人，短期赴美生子，孩子出生在美国，虽然拥有美国护照，但是根据血统主义原则，这个孩子仍是中国国籍。在申请回国证件时，应当办理旅行证件，而不是在美国护照上签发中国签证，这些需仔细鉴别。
二、我国国籍认定的现状及主要问题
国籍认定是公安出入境管理部门开展人员管理工作的第一步，是最基础的工作。公安机关在签证证件受理、住宿登记管理、涉外案事件查处、永久居留受理等工作中，应严格按照《国籍法》的规定，首先认定申请人（当事人）的国籍，然后采取相应措施或管理服务或打击处理。
（~）当前我国国籍认定现状
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随着《中华人民共和国出境入境管理法》和《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》陆续实施，驻外使领馆和国内公安机关对于国籍审定日益严格，申请办理国籍手续的人数呈快速增长态势。在工作中，对已合法取得外国籍的人同时又保留有效中国出入境证件和户籍的人员，根据《国籍法》第9条，认定其具有自动丧失中国国籍情形的，公安机关通常要求其注销户籍后再签发签证证件，同时注销或宣布作废其持有的中国出入境证件。
随着经济水平的提高、对外开放的深入，因中外通婚、出国留学、工作等原因定居国外并取得外国国籍的情况呈直线上升态势。这类人员回国探亲、投资、购房等活动大幅度增加，因此带来的问题也大幅增加。以J省S市为例，据不完全统计，2019年共发现加入外国籍而未注销中国户籍情形100余人次。这个数字仅针对申请签证证件的人员，未申请签证证件的人数必然大于这个数字。特别是2020年新冠疫情发生以来，工作中发现涉嫌双重国籍的人数有上升趋势。为了有效遏制疫情的传播，从2020年3月28日0时起，中方停止外国人持目前有效来华签证和居留许可证件入境。©再加上诸多航班停航，部分涉嫌双重国籍的人员无法利用漏洞在国内长时期逗留。此时他们只能前往公安出入境管理部门延期签证，注销国内户籍，否则将违反出境入境管理法，构成非法居留。以因投资移民等方式加入美国国籍但未申请退出中国国籍、注销国内户籍的人员为例，其因已取得美国国籍，无法凭中国护照申请到美国签证，只能持美国护照入境中国。根据旅游签证最长可在中国境内停留6个月的政策，该人可以单次在中国停留6个月，等到期满6个月前，只需持美国护照前往附近的国家或者地区，再次返
乐购超市回中国则又可以继续停留6个月。如此往复，公安出入境管理部门无法主动监测到该人具有双重国籍，即该人同时可以享受两国的权利和待遇。由于疫情升级的出入境管控措施，从客观上增加了发现双重国籍人员的几率，从而可以此为契机更好地进行国籍管理。
（二）我国国籍认定存在的主要问题
现行国籍法于1980年9月颁布实施，由于法律的滞后性，无法解决新时代的新问题，实践中主要存在以下四大类的不适应情形。
1•相关法律概念过于模糊。法律语言模糊，责任机关的自由裁量权过大，不利于政策的实施和审核把关。《国籍法》第9条中的“定居”概念模糊，虽然后来通过国务院侨办相关规定等文件予以补充解释，而这些文件大都是实际工作中遇到矛盾无法调和后才出台的，由此造成很多理解上的误差并且在实际工作中很难操作。
2.国籍申请审批的周期过长。审批周期规定是半年，实际时间往往超过半年，很多申请者因等不及而逃避手续，特别是申请退籍者本不愿意退籍，只是规定其不能具有双重国籍，出于无奈才退的，这样的人就更难有积极性主动办理手续o
3•欠缺外国人加入中国国籍的规定。目前我国有不少毗邻国家女子远嫁而来的情况，其中多为越南、
缅甸等国家女子，这些女子普遍文化层次不高，很难通过正规渠道就业，大都在家照顾小孩。这些人申请加入中国国籍的意愿很强烈，因为加入中国国籍后，她们可以从事任何劳动获取报酬，并且能够享受户籍所带来的福利，但是目前法律法规空缺、操作难度大。再比如，非婚生子退出中国国籍，父母一方身份不明的儿童退出中国国籍等问题，法律规定中也没有给予明确说明。上海到贵州旅游跟团游
4.缺少实务指导。关于在港澳台地区的中国人与外国人结婚所生子女的国籍界定问题，因为“一国两制”的基本国策和港澳台地区的历史背景、现实情况，导致法律规定和认定标准不尽相同，这就对国籍管理部门的工作人员提出了更高的要求。如王某为扬州人，未在国外定居，李某为马来西亚人，两人在香港生有一子，这个孩子又随李某申请取得了马来西亚国籍，这个孩子的国籍如何认定？这个孩子出生在中国香港且父母一方为中国人，根据我国《国籍法》和《中华人民共和国香港特别行政区
①国家移民管理局：《公告！3月28日起暂停外国人持目前有效来华签证和居留许可入境＞,www.thepaper/news Detail_fbrward_6753025.
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基本法》，认定这个孩子是中国公民。如果需要国籍变更，随父母一方加入外国国籍，应向香港特别行政区出入境事务处申报退出中国国籍，一旦获得批准，即可退籍加入马来西亚国籍。否则，我们不认可其马来西亚国籍。但就目前而言，因为缺少法律和特殊案例的指导和培训，具体从事国籍管理的
工作人员只能“一事一请示”，大大降低了工作效率。
三、后疫情时期国籍认定实践探索
新冠肺炎疫情的发生在一定程度上加速了具有双重国籍人员的流动。目前，我国在党中央的有力领导和全社会的共同努力下，已取得了抗击疫情的阶段性成果，进入了后疫情的发展时期。众多原本生活在国外的双重国籍人员为了躲避疫情，大都会选择回到中国。如何既遵守法律法规，又能最大程度地满足这些双重国籍人员的出入境和居留需求，是我国公安出入境管理部门目前需加强关注的问题。
（一）严守法律法规，杜绝违法现象
韩国签证国籍管理是人员管理的基础性工作，同时也是政策性极强的工作。《中华人民共和国出境入境管理法》第89条特别定义“外国人，是指不具有中国国籍的人"，对国籍认定进一步提出了明确要求。各项人员管理服务工作都以国籍管理为出发点和落脚点，首先明确国籍身份，再落实相应工作措施。为此，针对国籍管理的现状，普遍的做法是按照《国籍法》规定，凡是认定为具有中国国籍，自愿加入或者已经取得外国籍的公民，除了第9条规定的，不论其是否已经申报居住地常住户籍，一律按规定履行退籍手续。后疫情时期，必将会有很多双重国籍的人员前来申请签证证件，公安机关要通过现场询问、系统查询等方式，注意发现其是否具有中国常住户籍，如发现有的，一律不予受理签证证件申请，待其注销户籍并退出国籍以后方可受理；做到“三个坚决”，即坚决遵守国籍法规定；坚决
落实受理、审批国籍申请程序；坚决拒发国籍存疑者签证证件。
（二）尊重客观事实，便利出入需求
目前常见的双重国籍问题是中国公民加入外国国籍和中外通婚所生子女的国籍认定和管理问题。总体来说，对处理中国公民要求退籍的原则是：凡定居外国的提供方便，凡移居国外的从宽，凡在国内居住的从严。实际工作中，中国公民定居国外加入外国国籍的，公安机关出入境管理部门认定其为外国国籍，注销中国户籍并申请办理签证证件。临时出国加入外国国籍的，不认可其外国国籍。同时，耐心解释我国国籍法律法规，告知其仍需持中国护照出入境。中外通婚所生子女加入外国籍的，按照国籍法第4条及第5条认定为中国国籍；要求加入外国国籍的，按要求受理其退出中国国籍申请，并发给《出入境通行证》方便其出入境；认定为外国国籍的，按规范受理签发相应签证证件。
以上两类人普遍维权意识较强，一旦因工作失误注销中国户籍导致重大损失的，必将遭到投诉甚至起诉。这就要求从事出入境管理工作的民警不仅具备过硬的业务素质，还要以人为本，具有灵活务实的服务理念，在严格执法的同时最大程度方便其出境入境等需求。一方面，中国公民定居国外加入外国国籍的，公安机关应当告知其尽快处理好原中国籍身份证件所涉及的相关事务，然后注销中国户籍并申请办理签证证件，如申请人提出需要出境再入境方能处理相关事务的，要求其写下承诺书，待下次回国后再处理户籍事宜，并明确专人做好跟踪管理，杜绝因不守信而导致的疏忽。另一方面，对于
双重国籍儿童自愿退出中国籍并加入外国籍的，公安机关应当详细了解其未来生活计划，对确认其将出境并随父母长期居住在其国籍国的，告知其我国关于自动丧失中国国籍的规定，办理《出入境通行证》方便其出境，其在国籍国生活规定时间后即认可其自动丧失中国国籍。而对于长期在国内生活的双重国籍儿童，在做好法律法规解释的同时，告知其中国并无所谓“18岁选籍”的规定，督促其尽快办理退国籍手续，最大程度减少双重国籍。
（三）细化工作规范，强化服务管理
2019年靳某因双重国籍导致户籍被强制注销一事起诉合肥市公安局蜀山分局稻香村派出所。根据
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该案的行政判决书可以看出，靳某因陪同孩子在加拿大上学，2017年加入了加拿大国籍。2019年3月稻香村派出所根据《2018年安徽省户政管理工作规范》，告知靳某注销了其户籍和居民身份证。但该人认为自己虽然加入外国国籍，但是常住在合肥，户口被注销给其生活带来不便，因为医保、社保、车辆证件、银行、公司股份和房产等都因居民身份证件而设立，强制注销户口和居民身份证对已经产生了的权益和财产安全构成威胁。法院审理认为，靳某已于2017年加入了加拿大国籍，自动丧失中华人民共和国国籍。©不是中国公民，户籍理应被注销。据此，合肥市中院一审驳回靳某的诉讼请求。安徽省高院二审驳回上诉，维持原判。
上述案例在近几年的国籍管理工作中很常见，中国公民加入外国国籍后仍保留中国户籍的现象非常普遍，这是违反《国籍法》的行为。以往公安机关发现后都是动之以情晓之以理，催促其前来注销户籍，但往往杳无音信。这部分人正是想利用双重身份来追求个人利益的最大化。由于目前的出入境管控措施，使得这部分人不得不前来申请签证证件。为此，可以根据《国籍法》第3条、第9条规定，以及《J省常住户口登记管理规定》第81条“已加入外国国籍的，应当由本人持居民户口簿、居民身份证、护照等合法有效身份证件，向户口所在地公安机关申报注销户口”，制定实施《已加入外国国籍人员户籍注销指南》，对确认为外国国籍的，公安机关出入境管理部门核查其是否有中国户籍；对仍然保留中国户籍的，通知其在1个月内办理户籍注销手续，并出具《注销因私出境人员户口通知》。外籍华人在1个月内提供派出所出具的《已注销户籍证明》，可受理其签证证件。对未能在规定期限内办理户籍注销手续的，公安机关出入境管理部门出具《注销因私出境人员户口通知》，通知其户籍所在地派出所注销其户籍，派出所出具《已注销户籍证明》交由出入境管理部门留存。针对上述案例提及的用身份证登记的房产和车辆，如果强制注销了户籍和身份证件，会对财产安全产生威胁的情况，公安机关会坚持以人为本，适当放宽时限。特别是后疫情时期，针对这部分人在国内有实业、房产等情况，应当主动通过面见、电话等方式告知其可在规定时间内处理完毕后再注销户籍，确有困难的可适当放宽时限。
四、完善我国国籍管理法律制度的建议
当前，随着人员流动的加快，存在双重国籍情况的人员逐渐增多。如此复杂多变的新情况和新问题，对一线国籍管理工作提出了新挑战，也对现行国籍认定相关法律法规提出了新需求。在全面依法治国的今天，一线国籍管理人员需要以更加符合时代特点的、覆盖面更广的法律和制度作为执法依据。笔者建议从以下三个方面完善我国的国籍管理工作。
(-)完善相关国籍管理法律和制度
1•出台关于国籍法的法律解释。1980年颁布的《国籍法》虽然立法水平很高，但由于法律的滞后性，无法预见和解决新时代出现的新问题。在不修订《国籍法》的前提下，建议出台相关的法律解释，通过法律解释对《国籍法》进行解释完善，从而方便理解和运用。_是对运用过程中发现的模糊概念重新予以定义，比如前文中提到的“定居”一词的概念，明确在国外居住多长时间为定居；二是与时俱进，为解决新问题提供新依据，如非婚生子国籍的认定、无国籍人员子女国籍的认定以及外国人加入中国国籍的相关程序规定等；三是完善内部工作规范，如减少退籍工作的受理审批时限等人性化措施，调动双重国籍人员退籍的积极性。
2.完善外国人永久居留制度。目前部分双重国籍人员不愿意放弃中国国籍，实际上是不愿意放弃中国国籍带来的各项便利。通过完善我国的外国人永久居留制度，探索研究为外籍华人推出更为宽松便利的入出境、停居留和永久居留政策，给予他们特殊便利政策以解决这类问题。如此，不仅能够有
①安徽省高级人民法院(2020)皖行终78号行政判决书。
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