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北京_三规合一_治_大城市病_周楚军

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中国国土资源报/2014年/3月/17日/第003版

视点

北京：“三规合一”治“大城市病”

本报记者周楚军段金平

■核心提示：随着环境、交通等“大城市病”愈演愈烈，北京市即将修改实施已近10年的城市总体规划。在推动“三规合一”的背景下，北京将划定城市开发边界，优化城乡功能和空间布局，京津冀一体化也将在规划中重点体现，一张新的城市蓝图正在绘就。

雾霾是“城市病”，对付“城市病”要从规划着手。近期，北京市提出将修改实施已近10年的城市总体规划。而北京市的规划也引起了高层关注。

2月25日，中共中央总书记、习近平来到北京市规划展览馆，了解北京地理环境、规划布局等情况。他指出，城市规划在城市发展中起着重要引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。

在不久前召开的北京市第十四届人大会议上，市长王安顺作政府工作报告时指出，北京坚持把新型城镇

化作为治理“城市病”、实现城乡一体化的重要抓手，修改城市总体规划，推进经济发展规划、城乡建设规划、土地利用规划“三规合一”，划定城市开发边界，优化城乡功能和空间布局，坚决扭转城市发展“摊大饼”，提升城镇化质量。

以问题为导向调整规划

新中国成立以来，北京大体上共编制过六次城市总体规划。现在执行的《北京城市总体规划（2004～2020）》（以下简称“总规”）是2005年经国务院批准实施的。现行“总规”实施10年来，北京以建设“国家首都、国际城市、文化名城、宜居城市”为目标，在筹办举办奥运会等重大事件的带动下，首都职能不断强化，城市的现代化、国际化水平显著提升，基本实现了构建现代化国际城市基本构架的阶段性目标。

但在快速发展中，超大城市常见的问题在北京也逐渐凸显。其中，最主要的问题就是人口增长过快。现行“总规”提出的一个关键目标是城市总人口到2020年控制在1800万人。但该目标提前10年就已被突破——截至2012年，北京市常住人口已达2069.3万人。人口的过快增长与资源环境承载力之间的矛盾日益突出。有关专家指出，水资源紧缺将成为制约北京长期发展的重大瓶颈。此外，交通、住房、公共服务和环境污染等方面的矛盾，也成为影响首都协调可持续发展和城市竞争力的重要因素。周公馆上海

针对当前首都地区出现的新变化、新需求，原版“总规”已显露出诸多不合时宜。北京市规划部门认为，

北京城市发展中面临的不平衡、不协调、不可持续问题依然突出。这些问题主要体现在规划的整体性与实施的分散性之间的矛盾一直存在，“规划实施的体制机制有待创新和完善”。

2013年年底召开的中央城镇化工作会议，对特大型城市发展布局给出两条指导原则：一是严格控制人口规模；二是科学设置开发强度，尽快划定开发边界。这成为北京市修订城市总体规划的依据之一。

北京市规划部门表示，此次“总规”修改将有的放矢，即“抓住困扰北京城市发展的一些重点问题，有针对性地进行调整和优化”。尤其是将以问题导向为方法，希望能改革规划的编制方法，也就是将过去单纯的蓝图式和目标式的总体规划，转变为强调制定公共政策、强调制定实施规划的约束条件。

据了解，此次“总规”修改是对现行版本的调整，而非对原有规划的全盘否定和推倒重来，时限还是到2020年。据参与北京“总规”修改前期研究的知情人士透露，目前修改细节仍在内

部讨论中。如果进展顺利，有可能在2014年年中形成规划草案上报。

“一张图”遏制“摊大饼”

北京市规划委负责人在接受媒体采访时指出，本次“总规”修改在工作思路上有较大调整。第一是要做减法，改变以往增量式的、保障式的规划思路，根据城市的资源环境承载能力，反过来提出城市规模的控制目标，重点是对人口规模的控制。通过划定城市增长边界和生态红线，倒逼各个区域产业结构

的调整升级和土地资源的节约集约利用。第二是重点研究推进规划实施体制机制改革，处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起好决定性作用，更好发挥政府的统筹、宏观调控作用。第三是强调区域协调发展。下一步要从更大尺度为北京未来可持续发展寻出路。

北京市规划部门认为，城乡土地空间的管理要在一张图、一种条件下，才能真正遏制城市“摊大饼”式的发展。

据悉，北京市城市规划修订将“建立城乡统筹规划实施机制”和“划定生态保护红线、强化空间管制”作为工作重点。

具体而言，在城乡统筹方面有两件大事：划定城乡统筹的规划实施单元，建立城乡统一的建设用地规划和管理机制；重点探索集体建设用地的规划原则和实施策略，引导集体土地的合理流转和统筹、高效、集约利用。

在划定生态保护红线方面，有三项主要内容：一是综合考虑水资源涵养、风沙治理、生物多样性保护等生态要素，划定生态保护红线，强化生态保护和建设；二是通过“绿环、绿楔、河流”等绿生态体系将平原区划分成多个建设组团，限定城市增长边界，制定管控措施和机制，引导城乡建设集中紧凑发展，防止“摊大饼”；三是完善生态红线内的财政转移支付等相关政策。

有业内分析人士指出，上述两项规划修订重点，均针对当前城市发展突出问题。

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其中的一大难题就是，北京市集体建设用地规划近于失控、城乡接合部矛盾突出。北京市规划部门有关人士此前曾指出，北京市70%的外来人口，约有将近500万人住在城乡接合部“摊大饼”的地方。这些地方目前还没有被规划真正管理起来。农村的人口才100多万，但农村的建设用地却跟城市的建设用地一样多。

因而，规划部门担心，如果没有总量控制，农村集体建设用地一旦放开，集体建设用地规划将面临严峻挑战。

生态文明建设，无疑是履行首都职能的重中之重。2013年9月，国务院领导专程到北京调研，对生态治理强调的力度非常大，提出了一系列硬性指标，尤其要求重点治理北京的燃煤、机动车尾气污染。

大别山天堂寨旅游景点介绍北京市副市长陈刚曾表示，未来在首都生态治理方面，除了行政措施外，法律和经济措施、社会监督和公众参与等多种措施都将跟上步伐。

推动“三规合一”

北京此次“修规”的背景是，停滞数十年的“三规合一”的试点今年被国土资源部重点部署。

所谓“三规合一”，即指将经济社会发展规划、城市空间规划与土地利用总体规划编制、实施融合起来，更广泛的“多规”还包括交通、生态规划等。

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此前，国土资源部规划司司长董祚继在接受媒体采访时表示，要探索实施土地利用总体规划、城乡规划等“多规合一”，由政府牵头组织，各部门共同承担落实，形成“一个县市一张蓝图”。

荔湾尸场广字为何不改“多规合一”的好处和难点都在于对平衡的把握，具有很强的经验普适性。城乡一体化中“多规合一”的重心还在于土地规划，核心是解决建设用地的供给来源与农村同步发展和农民顺利进城就业这对矛盾。

国土资源部副部长徐德明表示，国土资源部将在2014年选择部分市县，开展“三规合一”或者“多规合一”的试点，强化土地利用规划与其他规划的协调衔接性，探索建立可供各个规划共同遵循的战略目标、管控方向和标准规范。

为全面推动城乡发展一体化，在县（市）探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的“三规合一”或“多规合一”，住房与城乡建设部决定开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作。

在此之前，前述各项规划分别隶属于发改、住建、国土等部门，在行政级别上“互不隶属”，因此常出现内容重叠、管理分割、规划打架的情况。从当前的城市发展形态来看，有专家表示，规划分离产生的城市各功能分区分离的情况已经非常普遍，城市建设大都千篇一律，城市规划、交通规划、产业规划、商业规划等是分离的，如此之下，居住、生活与工作也是分离的。

在今年北京市人大会议上，王安顺已经提出，在修改城市总体规划的同时，北京将推进经济发展规划、城乡建设规划、土地利用规划“三规合一”。

京津冀一体化决策共识

2月26日，习近平总书记在北京主持召开座谈会，专题听取了北京、天津、河北三地围绕京津冀协同发展的工作汇报。他强调，努力实现京津冀一体化发展，自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做。抓紧编制首都经济圈一体化发展的相关规划，明确三地功能定位、产业分工、城市布局、设施配套、综合交通体系等重大问题，并从财政政策、投资政策、项目安排等方面形成具体措施。

北京要化解自身出现的大城市病，单靠一己之力难以完成，需要着眼于京津冀一体化，在更大的空间范围内谋求跨区域合作。这已经成为共识。目前，京津冀一体化已经上升到国家战略层面。

但问题的关键在于，京津冀如何实现协同发展？

欧氏领秀董祚继曾建议，京津冀要实现协同发展，不但要各自做好各自的城市规划，还应携起手来共同做一个区域规划。区域发展不能用行政区划来分割。北京自身规划好自己的“布点”，河北、天津也要明确一些点的发展定位。统一规划好定位后，再推动产业转移以及医疗、教育等公共服务资源向相应的“点”分类转移。

区域统筹需要规划先行，政府的主要职责，是通过交通引导和生态规划，促成京津冀城市向协同布

局、基本公共服务同城化方向发展。有迹象表明，北京城市总体规划修订还将面临一些需要跨越的难题。

据北京市政府一位知情人士透露，目前“总规”修改细则“各个方向、各个层级的人以及利益相关的人，认识都不一样，提出的修改方向也不一样”，但已经达成的一项共识是，2014年将是北京城市规划修编的转折之年。新一轮的“总规”修编更重要的是面向政策、体现公众的真实需求。不但要听取市直属部门、区县、乡镇的意见，还要让社会公众有机会参与。“因此，时间实际上已非常紧张。”

两会期间，北京市政协主席吉林表示，“总规”的评估已经启动，正在听取各方的意见，进行充分研究。这项规划将经过北京市委市政府的认真研究，经过人大常委会的审议，得到党中央国务院的批复之后付诸执行。