徐越倩张倩俄罗斯乌克兰战争
提要：“标准地”改革是浙江在企业投资项目审批领域深化“最多跑一次”改革，建 立有效市场、打造有为政府的重要突破口。自启动以来，“标准地”改革完善政策体系、
落实工作机制、推动技术赋能，效果显著。浙江作为“标准地”改革策源地，其设置
科学的土地指标、优化标准的出地流程、构建相应的监管制度、秉持承诺的契约精神
等改革经验，为在其他省市推广“标准地”改革奠定基础。同时，“标准地”改革也面
临着未能实现对标竞拍、未能实现优化服务、改革配套机制尚不完善等问题。为进一
步深化“标准地”改革，要着力落实改革配套机制，完善履约监管机制以及充分利用
现代技术工具。
关键词：“标准地”改革企业投资项目审批营商环境
作者徐越倩，女，浙江工商大学公共管理学院教授，法学博士；张倩，女，浙江工商
大学公共管理学院（杭州310018)。
随着国家经济体制改革的不断深化，我国工业用地供给制度经历了行政划拨、协议出让和招拍挂 三个阶段。®2007年4月，国土资源部、监察部发布《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关 问题》，就落实工业用地招拍挂出让制度有关问题提出明确意见，要求工业用地自2007年7月1日起 一律施行招拍挂出让。这种工业用地供应方式虽然持续了多年，但是一直存在着诸多问题，如从批到 供时间较长、用地成本不断上涨、忽视了土地资产在工业经济和房地产经济中的差异、工业用地出让 底价标准值得商榷、重批轻管现象严重等。浙江属于经济大省，但是资源优势不明显，尤其是土地资 源紧缺。目前传统的工地模式使得企业的拿地时间和财务成本非常大，许多企业甚至出现囤地倒卖的
*本文系国家社会科学基金项目“城市治理转型中异地商会与地方政府的策略性合作机制研究”（18BZZ094)、浙江省新苗人才计划
—基于浙江省11个地市的调研’’（1150KZN0219061G)的阶段性成果。
资助项目“浙江省‘标准地’供地模式改革研究—
①参见邢一丹：《工业用地供给制度路径依赖与创新》，《中国资源综合利用》，2017年第7期。
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观察与思考 2020年第11期
现象，这造成土地资源的极大浪费。这些现象引起政府和企业的普遍关注，尤其在党的十八届三中全 会后，会上提出推动市场要在资源配置中起决定性作用，那么对标企业投资项目领域，如何推动市场 在土地资源要素配置中发挥决定作用，使得目前有限的土地资源真正流向高产出、低能耗、有潜力的 企业项目，显得尤为重要。此外，随着“最多跑一次”改革进人攻坚阶段，如何实现企业投资项目的 开工前审批“最多跑一次”“最多90天”也成为亟待解决的问题。2017年8月，浙江提出建立“标准 地”制度，并明确先在德清县试点。自此，浙江拉开了“标准地”改革的序幕。“标准地”改革的三 年来，浙江总共出让工业项目“标准地”3888宗、共计15.52万亩，落地项目计划总投资约9733亿元，基本实现新批工业用地“标准地”全覆盖。在审批环节，项目审批事项平均减少18%、申报材料平均 减少51%、审批环节平均减少30%以上。2019年全省“标准地”项目从赋码至获取施工许可证全流 程平均用时37天，相比改革前的平均192天大幅提速。®
浙江自古以来就有“敢为天下先”“勇立潮头”不断改革创新的内在精神，其改革的内容、方式、力度等都走在全国前列。“标准地”改革是浙江深化企业投资项目审批领域“最多跑一次”改革迭代 升级的重大举
措，是撬动资源要素市场化配置的重要抓手，有利于重构政商关系，进一步实现政府治 理现代化。
一、改革的进展
所谓“标准地”，是指“在完成相关区域评估基础上，带着固定资产投资强度、容积率、单位能 耗标准、单位排放标准、亩均税收等至少五项基本指标出让的国有建设用地” ®。它旨在更好发挥市 场机制在工业用地配置中的决定性作用，为企业提供一个更加透明、公平、可预期的竞争环境。浙江 的“标准地”改革首先是完善落实政策体系，推动改革由点拓面，基本实现工业用地“标准地”出让 全覆盖；其次是在工作机制上实现协同共治，纵横推进，做到顺应改革的具体情况，积极回应企业诉 求优化“最多90天”；最后在治理保障上突出了技术赋能，基本实现全流程数字化，为推动更高质量 的产业发展、更开放的经济新体制构建提供了治理结构与治理能力的有力支撑。
(一）完善政策体系，改革由点拓面
一是制度设计，试点拓面，推动“标准地”改革全省覆盖。自2018年4月在湖州市德清县率先 试点，2018年7月在省级以上平台全面推开后，浙江“标准地”改革在2019年实现了从“省级以上 平台全覆盖”向“工业用地出让全覆盖”的扩面。2019年2月，发布《浙江省企业投资工业项目“标 准地”负面清单（2019年）》，明确工业用地出让“标准地”是常态，“非标准地”是例外，推动了“标 准地”从省级以上平台向所有园区的应用扩面。2019年1_11月，浙江累计工业项目“标准地”2189宗、8.01万亩，其中省级
以上平台③累计工业项目“标准地”1094宗，5.22万亩®，基本实现工业用地“标 准地”出让全覆盖。
①浙江省发展和改革委员会投资处：《“标准地”改革“浙三年”》，《浙江经济》，2020年第2期。
旅游去哪里比较好玩②浙江省发展和改革委员会投资处：《以"标准地"制度撬动高质量犮展打造"最多跑一次■•改革新名片》,《浙江经济》,2018年第14期。
三亚最顶级度假酒店排名③省级以上平台是指省级以上经济技术开发区（园区）、省级以上高新技术产业开发区（园区）、省级产业集聚区、省级特小镇。©浙江省自然资源厅数据。
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浙江省“标准地”改革经验、问题与路径
二是高点谋篇，重点布局，形成了较为完善的“标准地”改革政策体系。以2017年6月浙江省 第十四次党代会为起点，浙江省委省政府逐步明确了以“标准地”改革为突破口，探索有效市场与有 为政府相结合的政府治理新模式这一基本改革思路，确立了深化企业投资项目审批改革、巩固“亩均 论英雄”发展质量提升、推动要素资源配置市场化改革等核心政策目标。由此，浙江围绕“标准地”出台了系列重要政策文件，较为清晰地界定了 “标准地”改革的主要内容、实现路径和基本规范。2017年11月，浙江省十三届人大常委会第七次会议全票审议通过了《浙江省保障“最多跑一次”改 革规定》，为改革提供了
法律保障；2018年7月，出台了《关于加快推进“标准地”改革的实施意见》，明确全年的目标是各设区市所辖的省级以上平台新批工业不低于30%按照“标准地”制度供地，以“标 准地”制度供地的企业投资项目实现开工前审批最多1〇〇天；同时，各市、县（市、区）均出台了“标 准地”改革的相关文件。
三是系统集成，形成“标准地+”公共政策工具箱。2019年，浙江以标准透明、程序公平的工业 用地“标准地”出让方式变革为起点，逐步撬动了覆盖工业项目全生命周期管理的政府治理大变革。在出让前准备环节，浙江省按净地、熟地要求对接“区域评估”“三通一平”等涉企服务；在项目审 批环节，“标准地”改革衔接了 “承诺制”“代办制”等，保障了 “最多90天”；在竣工验收后，增设 达产复核环节，较好落实了“亩均论英雄”，也激发各地政府积极探索信用监管等事中事后监管新办 法。“标准地”改革是串联投资项目领域政府、优化营商环境各类举措的关键线索，为政府准有为 政府促有效市场提供了“标准地+”公共政策工具箱。江西婺源7月份去好玩吗
(二）落实工作机制，纵横协同共治
一是加强顶层设计。浙江“标准地”改革由浙江省发改委统筹全局，其始终坚持“推进要素资源 市场化”这个“标准地”改革的核心目标开展各项工作，并围绕政府与市场的关系制定改革议程，规 范各部门、各地区的改革进程。在推进改革的两年多时间里，浙江省发改委通过出台标准规范、发布 工作指引，为改革定目标，为创新设底线，较为有效地引导、规范了各级政府、各职能部门积极深化 “标准
地”改革，避免改革走样。如制订《浙江省企业投资工业项目“标准地”工作指引（征求意见 稿）》，明确“标准地”操作流程和相关要求；制订《浙江省新增工业项目“标准地”指导性指标（试 行）》，并与“亩产论英雄”相互配合；会同相关部门、法律专家多次研究“标准地”出让承诺履约要求，并将有关内容纳入《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》，加强“标准地”改革的立法保障。
二是优化纵向互动。“标准地”改革是一项仍在持续迭代升级的制度变革。针对已经形成明确制 度的改革举措，浙江省发改委通过设立考核激励机制，压实地方责任，确保各地扎实推进“标准地”改革；对于尚未突破的改革重点、难点问题，浙江省发改委积极鼓励地方设立试点、先行先试。通过 充分调动省级与地方两个积极性，形成了顶层设计与地方实践的良性互动。此外，在浙江省委省政府 的有力牵头下，各级地方政府紧贴改革目标，依据工作指引，发挥地区优势，发掘基层智慧，为深化 改革提供新经验、探索新路径。
三是推进横向协同。“标准地”改革打破横向各部门之间的界限，通过制度创新和新技术运用，实现了改革横向的协同共治。首先，由浙江省发改委牵头，其他省级相关部门之间互相配合，建立了 工作协调推进机制，出台《浙江省企业投资工业项目“标准地”工作指引》，明确了“定标出让、对 标拿地、对标施建、对标验收、对标监管”五步推进法；其次，浙江省发改委与省自然资源厅、省经
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信厅、省大数据局等建立协作机制，实现跨部门数据共享、流程再造，推动“最多90天”“标准地”地图等多项改革。
(三）推动技术赋能，实现全流程数字化
一是上线“标准地”数字地图，借力“互联网+”打造“标准地淘宝城”。2019年9月，“标准地”数字地图正式上线，缓解土地出让市场供需双方信息不对称，实现政府带标招商、一次告知，企业看 图下单，一图打尽。截至2020年3月，浙江全省共有6836宗工业项目标准地上线。
二是领跑全国率先建设全省一体化投资在线平台3.0。投资在线3.0平台围绕企业实际需求，以“一 个阶段、一个牵头部门、一个模块审批”为原则设计了全流程在线审批系统、联动多部门打造了云端 协同机制，以数字化驱动一体化，倒逼减材料、简环节，较好实现了“统一收件、统一审批、统一出 件”提升审批效率。投资在线平台3.0版从根本上改善了以往审批不集中、数据割裂的状态，真正实 现了“数据跑”代替“企业跑”。该平台将全省原有的123个系统审批功能集于一身，目前“累计赋 码项目数超过27万个，总投资超32.6万亿元，办件数达39.5万件” ®。
欧冠赛程
三是建成运行浙江省投资项目行政审批中介服务平台。依托网上平台，浙江构建了更加充分竞争 的中
介市场，实现中介服务全过程留痕，加强中介机构信用评价监管，逐步规范中介服务行为，推动 中介信用评价结果运用，将信用分级分类监管和精准监管有机结合，形成“一处失信、处处受限”的中介信用监管体系。
二、主要经验
浙江作为“标准地”改革的发起者和策源地，其改革具有较强的典型性和参考价值，主要可以从 设置科学的土地指标、规范标准的出地流程、构建相应的监管制度以及秉持承诺的契约精神等方面着 手，提炼并总结浙江“标准地”改革的经验，皆在进一步促进“标准地”改革在其他省份的推广与发展。
(一）以设置科学的土地指标实现“标准地”的精准供给
科学地设置出让土地的指标，是整个“标准地”制度的基石。指标过多，会导致操作繁琐，难以 实现；指标过少，不能够体现经济发展的要求；指标过高，会造成企业项目用地无人竞拍的情况；指 标过低，很难反映高质量发展的导向。因此，因地制宜、因势利导地制定土地指标体系是决定“标准 地”改革是否成功的关键因素。首先，科学的用地指标需要引导发展方向。指标要与高质量发展指标 体系相衔接，与科技发展、产业变革趋势相适应。浙江省发改委出台的《浙江省新增工业项目“标准 地”指导性指标（试行）》，从绿、质量、效益、创新等角度构建指导性指标体系，与“亩产论英雄”相衔接，确定了投资、能耗、环境、建设、亩产税收、研发投人等6项指导性指标。其次，科学的用 地指
标需要符合当地实际情况。指标要与当期发展水平相匹配，并且反映出地块的基本特征。各地围 绕自己的优势产业和实际情况，建立了当地新增工业项目“标准地”控制性指标体系^以试点地德清 县为例，其聚焦生物医药、高端装备、地理信息等优势产业，成功引进天安骏业等一批优质企业，推 出智能生态城产业综合体“标准地”项目，要求亩产税收达100万元以上。最后，科学的用地指标需 要及时动态调整。指标应根据发展形势变化和当地“标准地”实施情况，适时调整。必要时应允许留白，
—浙江省企业投资项目审批跑出新速度》，《浙江经济》，2020年第2期。
①浙江省发展和改革委员会投资处：《聚焦改革系统集成—承德避暑山庄住宿多少钱
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浙江省“标准地”改革经验、问题与路径
或适当调整负面清单。
(二） 以规范标准的出地流程保障“标准地”改革的过程实施
“标准地”改革是企业投资项目审批制度改革的重要一环，也是政府转变职能的体现，其以企业 的获得感和满意度为重要导向，要求相关部门削减审批事项，精简申报材料，缩短审批时间。因而，探索规
范高效的操作程序，形成标准的出地流程是“标准地”制度的核心。根据浙江省政府办公厅出 台的《关于加快推进“标准地”改革的实施意见》，其中明确了“标准地”出让的四大环节：一是事先 做评价。在符合土地利用总体规划的前提下，政府事先在省级以上产业园区、省级特小镇等重点区 域完成区域能评、环评等，向社会公布负面清单，土地做到按标出让。二是事前定标准。各地构建“标 准地”指导控制指标体系，确定新增工业项目“标准地”的各项控制性指标。三是事中作承诺。“标准地”出让时，按照事前确定的相关控制性指标，提前明确具体标准和操作指引，完善项目竣工验收、达产 复核以及不动产登记办理等具体办法，发布出让公告。用地企业取地后，与自然资源主管部门签订(〈国有建设用地使用权出让合同》和《企业投资工业项目“标准地”投资建设合同》，明确违规责任，并 按照一般企业投资项目开工前审批“最多跑一次”“最多90天”要求，为企业提供全流程无偿代办服务。四是事后强监管。根据“谁主管谁负责”的原则，对项目分阶段开展综合验收，政府在企业拿地后的 不动产权证上附加条款，限定竣工、达产日期，在约定日期前完成规定动作才能取得完整的权证，同时将用地各环节全程纳人信用监管并根据履约情况予以奖惩。
(三）以构建相应的监管制度形成“标准地”改革的制度闭环
“标准地”改革的主要创新点就在于在竞拍土地的同时，就承诺了投产后的产出目标以及相关能 源、环保指标等的实现。因此，政府的重点工作从事前审批转移到了后续的监管，客观公正地评价考 核履约情况、奖惩项目单位、形成制度闭环，是“标准地”改革的关键。在目前的实践中，主要体现 在以下几
个方面：一是严格履约，赏罚分明。政府严格履行供地合同，信守合同约定，做到赏罚分明。对出现的纠纷，平等协商，依法解决。针对承诺履约的具体情况，建立“标准地”企业投资项目承诺 履约评价指标体系，通过科学的赋分实现定性指标的刚性量化。二是客观公正，信息公开。政府客观 评价项目实施状况，公正对待每个项目单位，相关信息做到了及时公开公示。根据项目投资强度、平 台能级、行业类别的差异性，因地制宜设定奖惩基准线，让标准与项目相匹配、相适应。细化考虑奖 惩每一个环节，尽可能给予“缓冲过程”和“回旋余地”。考虑到开竣工、达产过程存在不可抗力因 素，专门给予项目延期申请机会。三是信用管理，有效衔接。探索建立“标准地”企业投资项目信用 评价体系和项目全过程信用档案，企业落实承诺行为的信息记人信用档案并依法公开，作为其享受差 别化优惠政策的重要参考。信息同步反馈到公共信用评价体系，严重失信的用地企业受到联合惩戒。信用评价结果要与联合奖惩机制有效衔接，“标准地”制度应与“亩均论英雄”制度前后衔接，建立“一 处失信、处处受限，诚实守信、处处受益”的体制机制。
(四）以秉持承诺的契约精神降低持续改革的制度成本
从目前浙江各地的关于“标准地”改革的实践看，其根本上是政府治理理念和政府职能的转变。“标 准地”改革的过程具体可以将其看作两个环节，都体现了契约精神。首先是在用地公告公布之前，政 府各部门已经提前将土地的用途以及各类指标进行规范。在完成区域环评之后，企业才能参与土地招
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