〔收稿日期〕2021-01-20〔作者简介〕袁垚（1987-），男，中共盐城市委党校教务处讲师。 是社会发展和进步的重要产物，
是公共选择的必然结果，也是国家治理现代化的重要政策工具。长期以来，社会保障作为民生之安全网、社会之稳定器，在守护人民的幸福安康，维护国家的长治久安等方面发挥着不可替代的重要功效。党的十九大报告明确提出要加
强社会保障体系建设，“按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保
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障适度、可持续的多层次社会保障体系。”党的十九届四中全会提出“完善覆盖全民的社会保障体系，
坚持应保尽保原则，健全统筹城乡、可持续的基本养老保险制度、基本医疗保险制度，稳步提高保障水平。”党的十九届五中全会进一步指出了 “多层次社会保障体系更加健全”是“十四五”
经济社会发展主要目标之一。
改革开放以来，随着国内经济社会的快速发展，
广大人民众对美好生活的需求日益增加，
社会保险制度也应运而生。盐城的社会保险制度从最初的试点
探索，到后期的改革创新，逐步形成了比较完善的社会保障体系。全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针
经受住了历史的检验，扩面征缴、
待遇调整、基金监管、经办服务等机制更加健全，
制度建设和经办服务方面不少创举走在了全省乃至全国前列。但就全省而言，盐城的社会保障在“多层次性”上彰显并不是很充分，仍有较大提升空间。
一、构建多层次社会保障体系的主要内容（一）多层次社会保障体系的基本内涵
早在1992年党的十四大就明确指出，中国的经济体制改革的目标是全面建立社会主义市场经济新体制，而社会保障制度正是架构这一新经济体制的重
要支柱。因此，能不能构建一个制度完整、
体制健全、摘要：建设幸福盐城是盐城市委市政府实现人民对美好生活向往的重要举措。本文主要基于幸
福盐城视角，从构建多层次社会保障体系的主要内容出发，
通过梳理近年来盐城市的社会保障体系现状和存在的不足逐一进行分析，提出当前盐城应该从加强顶层设计，提高社会保障科学化水平、强化制度建设，完善多层次社会保障体系、创新体制机制，优化政策重视细节落实三个角度推动社会保障事业健康协调可持续发展。
关键词：幸福盐城；多层次；社会保障体系；
路径中图分类号：D632.1
文献标识码：A
文章编号：1008-8431（2021）02-0076-05
走单招好还是直接考专科好幸福盐城视角下构建
多层次社会保障体系的路径研究
袁
垚
（中共盐城市委党校，
江苏盐城224007）
管理规范、运作有序的社会保障体系，直接牵动着整个经济体制改革、发展、稳定的大局。一方面，从构建的渠道来看，社会保障主要有国家、集体、社会和个人四个方面的保障网组成；另一方面，从构建的层次来看，社会保障又有相应的三个层次区分：第一是“托底层”。主要是由政府出资通过最低生活保障、医疗救助以及农村“五保”等制度对城乡的贫困家庭等特定体给予照顾。第二是“主干层”。主要是通过法定的社会保险制度，为参保人员提供养老、医疗、失业、工伤、生育等基本保障。第三是“补充层”。主要是通过鼓励有条件的企业建立企业年金、职业年金和补充医疗保险制度，发展商业保险，以满足不同社会成员的保障需求（见图）。
图盐城市社会保障体系基本框架
（二）多层次社会保障体系的构成项目
伴随着社会的进步和国民经济的快速发展，我国的社会保障制度也相应的得到了完善和发展。目前，我国现行的社会保障项目主要包括：养老保险、医疗保险、失业保险、城市基本生活保障、农村养老保险、农村新型合作医疗、工伤保险、生育保险、遗嘱保险、优抚安置、社区服务以及商业保险等十三项内容。按照资金的筹集方式和保障目标来看，又可以将这十三项具体内容划分为社会保险、社会福利、社会救助和社会优抚四大类别。上海到武汉高铁
1.社会保险。社会保险是指国家通过立法形式，为依靠劳动收入生活的工作人员及其家庭成员保持基本生活条件、促进社会而举办的保险。社会保险由养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等构成其基本体系，是现代工业文明的产物，在整个社会保障体系中居于核心地位。
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2.社会福利。社会福利是指国家和社会通过各种福利机构及福利企业向社会成员提供超值服务或提供福利津贴，使社会成员在基本生活水平得到保障的基础上，不断增加福利待遇的保障制度。社会福利不仅内容异常广泛，包括国民教育福利、住宅福利、在岗劳动者的职业福利、社会化的老年人福利、儿童福利、妇女福利、残疾人福利等众多项目。举办者也具有广泛性，既包括政府举办的国民教育福利、住房福利等，也有企业举办的职业福利等。
3.社会救助。社会救助是指国家和社会对由于贫困及各种灾害等原因造成的不幸者组成的社会脆弱体无偿提供物质援助的一种社会保障制度。社会救济包括贫困救助、灾害救助与特殊救助等。
4.社会优抚。社会优抚是“优待”和“抚恤”的简称。社会优抚是国家和社会依照法律规定对为人民利益做出牺牲和特殊贡献者通过优待、抚恤和安置确保他们的生活水平不低于当地众平均水平并带有褒扬性质的特殊社会保障制度，是我国现行社会保障制度不可缺少的重要项目之一。
二、盐城多层次社会保障体系建设现状
（一）覆盖城乡各类体的社会保障体系基本建立
近年来，盐城市委市政府高度重视社会保障体系的建设工作，始终坚持以人民为中心的发展思想，按照“千方百计保基本、始终做到可持续、回应社会解民忧、敢于担当推改革”要求，坚持进位争先，从
头开始，从基础做起，持续构建和完善多次的社会保障体系。早在2004年，盐城就成为全国首个自发建立城镇居民医保制度的城市，并首开城镇居民参保财政补贴筹资模式；2005年，盐城又在江苏省委省政府的统一部署和要求下，率先全面实施新型农村合作医疗制度和城镇居民基本医疗保险制度；2006年，盐城率先将城镇企业职工基本养老保险制度参保范围扩大到城乡各类企业及其职工；2007年盐城构建起以城镇职工医保、城镇居民医保、新农合和城乡医疗救助制度为核心的“三基本一救助”的基本医疗保障制度体系，此外，还初步形成了新型社会救助体系和适度普惠性的社会福利体系；2010年，盐城在全省率先实现新农保制度和城镇居民养老保险制度全覆盖；2011年，盐城又率先在全省构建起覆盖企业职工基本养老保险、新农保和城镇居民社会养老保险为核心，以被征地农民基本生活保障等制度为补充的城乡各类人的基本养老保障制度体系。
（二）主要的社会保障制度基本实现城乡居民全覆盖
目前，社会保险分为养老、医疗、工伤、生育、失业五大保险，包括企业职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险、机关事业单位基本养老保险、城镇职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险、工伤保险、生
育保险、失业保险八个险种。经过多年的实践、探索、改革，盐城的各项社会保险制度已初步呈现出城乡居民全覆盖的态势。全市城乡基本社会保险覆盖率达97.36%。不管是国有企业还是其它各类所有
制企业，不管是正式工还是灵活就业者、自由职业者，不管是城镇居民还是农村居民都在社会保险、社会救助、社会福利等主要的社会保障制度覆盖范围内。
（三）城乡各项社会保障待遇水平稳步提高
2019年盐城相继出台了《关于调整职工和城乡居民大病保险政策的通知》和《关于统一职工基本医疗保险有关待遇的通知》两个文件，提高全市职工保障待遇。将全市城乡居民医保参保人员人均财政最低补助标准提升到550元/人，财政补助增加40元的一半用于大病保险，筹资标准达到70元/人。大病保险保底报销比例与去年相比，提高了10个百分点，进一步增强了职工和城乡居民大病保险保障能力，提高了重特大疾病保障水平。此外，盐城还积极落实困难人员参保资助政策，下发《关于切实做好医保健康扶贫工作的通知》，细化任务到单位、明确责任到个人，扎实做好医保健康扶贫工作，有效遏制因病致贫、因病返贫现象发生。提高大病保险待遇向困难人员倾斜，调整职工和城乡居民大病保险相关政策，报销比例由50%提高到60%。困难人员的大病保险起付标准降低50%，大病保险报销比例比一般人员提高10个百分点，更大力度发挥大病保险的脱贫解困功能。做好与民政局职能对接，完成医疗救助移交工作，实现基本医疗保险、大病保险与医疗救助有效连接。
（四）各项社会保障制度改革创新的实践成果逐渐呈现
近年来，盐城人力资源和社会保障局积极探索创新，在制度建设、经办服务、精准扶贫等领域打造了
一系列在江苏乃至全国首创首试、率先领先的改革成果和创新亮点。一是在全国率先试行医疗保险制度。2004年在全国首先自发建立城镇居民医保制度，并首开城镇居民参保财政补贴筹资模式；2007年被列为全国城镇居民医保试点城市。2009年在全国率先建立医保关系跨地区、跨制度转移接续机制，有效解决了人员流动过程中医保关系跨地区转移、跨制度变更通道不畅、口径不一、待遇脱节问题。二是在全国率先实现异地就医联网实时结算。2009年在全省率先实现医保“一卡通”市内全覆盖。2014年在全省率先实现省内地市级异地就医全联通，联网范围延伸至县（市）、乡镇（街道）。2013年率先实现同上海长海、中山、瑞金医院
住院联网结算，并作为全国唯一地级市在国家跨省异地就医联网结算研讨会上介绍经验。2016年成为国家跨省异地就医试点地区、首发城市，2017年2月在全国率先接入国家异地就医直接结算系统平台。2018年7月率先试点开展长三角异地就医门诊费用联网结算工作，与15家上海三甲医院实现门诊联网结算。三是在全国率先推行城乡居民养老保险“四个不出村”服务。2012年10月，盐城人社局被国务院表彰为“全国新型农村和城镇居民社会养老保险工作先进集体”。2015年，在全国率先打造“四个不出村”便民服务升级版，参与了城乡居民养老保险经办服务国家标准和省级标准制定工作。2015年，盐城市主动策应“互联网+”大势，以省城乡居保大集中信息系统为依托，建成“网上城乡居保”和“掌上城乡居保”业务经办平台，进一步破解信息资源共享屏障、传统服务模式盲点、业务经办流程繁琐等难题，构建了“互联网＋城乡居保”服务新模式。2017年，全国城乡社会保险社会化管理服务座谈会暨“互
联网+城乡居保”工作现场经验交流会在盐城召开，盐城市“互联网+城乡居保”经验向全国推广。四是在全省率先实施困难众保障援助制度。2014年在全省率先出台困难众保障援助制度，对城乡低保、特困、重残、农村五保户、城市“三无”人员实行医保个人零缴费，对残疾人等弱势体实行城乡居民养老保险托底助保，从根本上解决了保障援助的长效机制和经费保障问题。2017年底又将符合条件的民政救助对象和建档立卡低收入人口全部纳入了医保全额补助范围，将城乡居民养老保险托底助保范围扩大到建档立卡低收入人口、贫困残疾人、低保户、“三无”老人及失独家庭等困难体，总体实现了贫困人员“应保尽保、应助尽助”。
三、盐城多层次社会保障体系建设存在的不足
尽管近年来盐城在构建和完善多层次社会保障制度方面进行了一系列改革和探索实践，并取得了多方面的成果。但由于没有彻底的系统性升级、整合、完善，以至于社会保障制度涵盖的项目多而杂，管理过于分散，社会保障金的筹集、征缴、运营出现一些短板。
（一）顶层设计精准不够，部门执行难度增大
和田师范专科学校1.制度设计层面上，仍缺乏科学统一之处。随着人口平均寿命的增加，老龄化的社会现实呈现在眼前。原来的女职工50周岁，女干部55周岁，男同志60周岁退休制度显然不符合新时代要求，个人退休
时间与其工作时间的比值增加，无形中给养老基金造成很大压力。在养老保险问题上，企业职工养老保险和机关单位养老保险制度模式不同，缴费基数和缴费比例不同，以及计发办法和保障机制也不同，一直执行的养老金“双轨制”，让现实中的矛盾越来越突出。
2.在具体操作层面上，仍有不便之处。如在残疾人福利事业中，盐城各区县以及区县所辖的各乡镇均安排有残协委员。根据制度规定，残协委员必须由残疾人担任。由于残协委员自身身体有残疾，开展工作确实会有诸多不便，更多时候市残联只能依托村基层组织的干部，代替残协委员处理相关事务，导致残协委员不能真正发挥作用。
（二）政策相互衔接不够，险种续接出现困难
1.在保险的缴纳期限上，各地认可不一。调研发现，基本医疗保险制度具有一定的地方特。如同样要求医疗保险参保年限最低25年，在具体计算年限的时候，有的地区采取非连续方式，即允许中间年度可以有中断；有的地区为防止参保对象身体健康时不参加医疗保险，身体不适才参加保险，导致保险基金支付不足的情况发生，要求参保年限必须是连续非中断方式。盐城市城镇职工基本医疗保险参保采取的就是连续非中断方式。具体实施中，给企业招工带来了一定的问题。比如盐城某大型企业，从外地招工若干名，在给他们办理保险业务的时候，发现无法入系统正常缴纳，原因可能是这些外来务工者若干年前来过盐城打工，且当时的企业帮他们缴纳过职工医疗保险。那么按照盐城现行政策，
这些员工必须要补齐先前断保的医疗保险费用，才能在新聘用企业按照政策规定，重新缴纳五险一金。这无形中给个人求职和企业用工带来新问题。
2.个别法律条款应用上，存在相互矛盾。我国于2011年出台《社会保险法》，其中第八十六条规定：用人单位未按时足额缴纳社会保险费应由社会保险费征收机构责令限期缴纳或者补足，但是对纠正缴费基数不实的期限未做规定，因此从法律推断是可以无限期进行追责的。这条的出台是站在职工的角度，为了保护职工权益。但我国《行政诉讼法》第四十二条规定：具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。法律条文本身不能相互衔接，一旦发生养老金错发漏发情况，两种法律对起诉期的不一致表述，会导致被保险者无所适从，无法从法律层面解决纠纷。
（三）制度覆盖水平不等，政策普惠程度不高
1.盐城城乡之间社会保障发展水平不平衡不充分。盐城农村地区的各类保险起步较晚，经过长期努力，农村地区保险基本框架体系已经搭建完毕。从无到有是一个突破，从有到优是今后努力的方向。
2.受限于财力等多种因素，社会保障程度水平相对较低。目前的基本保险虽然做到了广覆盖，但很多还是低层次。在企业职工保险方面，虽然保险政策规定缴纳越多，退休时享受待遇就越高，但企业大多职工选择最低水平的缴纳费用。原因有二：一是缴费基数每年增加，但职工没有明显感觉到收入增长，这种缴费基数和参保人员的收入之间的实际矛盾，让职工疲于应付，只能选择最低水平保障；二
是企业打工人员具有一定的流动性，而现行的养老保险、医疗保险还没有实现全国大统筹，为避免未来不确定因素，流动投保人员不愿意在这个方面过多投入。此外，关于的土保问题，60岁以上老年人基本养老金问题，虽然他们都已经享受保障，但较低的保障水平并不能有效满足此类人美好生活的需要。
3.对未来预期不够，特殊情况转化后矛盾问题凸显。即政策的制定没有做到精准施策，动态调整。一方面是残疾人生活补助制度，一般残障程度2级以上者才能领取每月生活补助金。家庭中若有儿女不幸患有精神残疾，但没达到2级水平，就不能享受每月生活补助。即便其成人后，用人单位也不敢招用精神有问题的他们，他们在生活上只能依赖其父母。父母年龄越来越大，自己尚要得到照顾，精神残疾的子女今后谁来抚养？另一方面是能否享受低保政策主要是看家庭年收入，但对于因病致贫的边缘人口，他们的家庭支出远远超过其家庭收入，但因为其收入水平不符合低保标准，按照政策规定，他们不能享受政府低保救助。这部分体所面临的实实在在的困难急需解决。
四、推进多层次社会保障体系的路径研究
（一）加强顶层设计，提高社会保障科学化水平
1.要结合江苏及盐城实情完善相关政策。江苏作为全国最早一批试行社会保障制度改革的省份，在全国一直处于领先水平。但是由于地区之间经济发展的不平衡性，盐城地区的社会保障在城乡统筹以及
市本级与辖市区的一体化等方面仍然存在短板。因此，盐城要按照市委七届十次全会提出的“坚持人民至上建设幸福盐城”的具体要求，依据现有的社会保障法律法规，进一步修改和完善《盐城城乡居民基本养老
保险实施办法》《盐城职工基本医疗保险实施办法》等细则，坚持促进公平、明确责任、统一政策、稳步推进的基本原则，制定并落实好各类社会保险政策在省内、市内跨区域的接续办法，逐渐实现社会养老保险、医疗保险在全省范围内有效统筹。
2.要努力让改革发展的成果惠及更多体。构建多层次社会保障体系，首先要确保的是制度公平，其次是惠及更多的体。要建立健全明确的责任机制，构建高效的决策机制与管理机制，完善利益协调机制。比如在全市范围内，进一步完善保险制度，不仅是参保面上的普及，做到人员应保尽保，更重要的是要量力而行、尽力而为，逐步提高参保人员保障水平；盐城今后社会保险不仅要实现城乡居民各种保障制度的全面并轨，同时也要协调好城乡之间、行业之间、人民享有资源之间等领域的不平衡问题，真正让社会保障改革的成果惠及更多体。
（二）强化制度建设，完善多层次社会保障体系
1.要聚焦重点，高度重视养老问题。随着生活水平和医疗水平等不断提高，人口老龄化问题成为当前及今后社会要普遍关注的重点问题。为此，首先要完善职工养老保险制度，在实现盐城全市城乡居民
社会保障全面并轨的基础上，鼓励有条件的居民转而缴纳企业职工养老保险，实现企业职工养老保险扩面，以提高退休后的养老待遇。其次要稳步有效推进年金制度。年金作为单位员工的补充养老保险，可以提高退休后养老水平。盐城应在现有机关事业单位已经全面执行职业年金的基础上，分层次、分阶段全面有序推进企业年金制度，在盐城地区努力缩小“养老保险双轨制”带来的养老金差距，着力应对解决各不同体之间养老保障水平不平衡的矛盾。
2.要多措并举，织密扎牢社会保障网。一是要进一步发挥商业保险的保护伞作用，通过积极参保，有效应对家庭意外带来的伤害。二是要更好发展盐城爱心慈善事业，扶持并规范民间爱心公益组织等社会团体的发展，壮大志愿者队伍，营造互帮互助的大爱氛围，让“先富”帮助带动“后富”。三是更好发挥村（社区）作用，以村（社区）为单元，利用村（社区）成员多样性的优势，开展村（社区）综合服务，为村（社区）特殊体提供公共福利服务，并把它作为提升盐城市多层次社会保障体系建设的重要抓手。
（三）创新体制机制，优化政策重视细节落实
1.建立有效的待遇确立和调整机制。建立惠及更多体更高水平的多层次社会保障体系，最受关注的是社会保障待遇问题。因此要建立合理的弹性待遇调整机制，应视职工与居民收入情况、物价总体情况，合理确定社会保障水平，实现多层次社会保障待遇与经济社会发展水平相适应。要进一步优化完
善各类社会保障政策，在制度条款设计上，要尽可能与江苏省全面接轨，为及时全面纳入省级统筹打好基础，促进盐城地区社会抗风险能力提升。对于养老、医疗等社会保险制度的转移问题，要做好优化衔接，给参保者更多的自由选择机会。要高度重视中央政策精神，在延迟退休问题上提前谋划，做好准备。同时，要出台社会保障相关配套政策，以便凝聚社会合力，提档升级社会保障水平。国内小众旅游景点推荐
2.完善多层次社会保障经办服务体系。应加强各类社会保障培训，一方面促进经办人员业务能力提升，提高经办服务质量，优化经办流程，利用大数据管理社会保障信息，实现专业化、标准化、规范化、信息化。另一方面提升社会政策知晓度，便于各类政策的执行和推广。要加强商业保险队伍建设，提高保险代理人员综合素质，减少保险社会纠纷。民政部门要重视公益志愿者团队培训，促进各公益组织成员有序规范做好社会保障中针对特殊体而实施的助老、助残、助孤、助学等爱心公益事业。
总之，全面建成更加健全的多层次社会保障体系，是提高和改善民生生活水平的重大举措。各级党委和政府都要加强组织和领导，将社会保障事业摆在更加重要、更加突出的位置，不断加大财政投入力度，让社会保障事业的改革发展成果更多更公平地惠及全体人民。
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（责编：樊睿静）
