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来源：《河北工业大学学报(社会科学版)》2022年第03期
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世界地图3d立体图 摘 要： 从法律层面界定高等教育举办者、管理者、办学者之间的关系，涉及高等教育改革的核心层面。举办者与办学者的法律关系可通过高校章程进行梳理，管理者权力可 借助权力清单厘清。地方公办高校的管理者应为省级教育行政部门，举办者应为一定层级的地方各级人民政府及部门，一般为省级人民政府。应将地方公办高校的举办者和办学者都定位为公法人，它们之间互不隶属，其法律关系通过公法上的權利义务进行界定。当前的实际是举办者和管理者分享了针对办学者的管理权力，而管理者的权力与地方公办高校的权利之间又存在交叉，因此应将重点放在有关高等教育管理的单行法律规范，对其进行全面整理完善。
关键词：高等教育;举办者;管理者;办学者;法律关系
中图分类号：D922.16 文献标志码：A 文章编号：1674-7356（2022）-03-0057-08
高等教育办学三主体是指高等学校的举办者、管理者和办学者。一般来说，高等学校的举办者是国家和省级地方人民政府，管理者是教育部或省级教育行政部门，而办学者就是高校自身。从法律层面清晰界定高等教育办学三主体之间的关系，涉及高等教育改革的核心层面，是我国高等教育治理迈向现代化的关键步骤。遗憾的是，时至今日，办学三主体之间的法律关系仍处于晦暗不明状态。以2015年修订后的《高等教育法》为例，对于举办者，该法只明确了其应当保障对高校的经费投入（第61条）。对于管理者，只明确了其
应当对高校的“设立、分立、合并、终止，变更名称、类别和其他重要事项”进行审批（第29条）、 “负责组织专家或者委托第三方专业机构对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行评估。” （第44条）以及“制定高等学校年经费开支标准和筹措办法。” （第62条）相比较而言，对于办学者的规定较为细致，高校的自主权包括招生、确立学科专业、实施教学活动、开展科学研究、对外交流合作、内部管理与职称评聘、经费使用等方面（第32-38条）。总体来看， 《高等教育法》对办学三主体之间法律关系的界定并不完整，引发了很多疑问。首先，办学者的自主权除了该法所列举的之外，是否还应有其他内容？举办者和管理者的权力仅限于该法所列举的几项吗？其次，举办者和管理者之间应如何确立彼此之间的权限分工？
目前学界对上述问题尚没有系统的研究，已有研究主要集中在政府管理与高校自主权这样的二元关系层面，且主要是抽象、应然层面的讨论，鲜有具体化、实证式的梳理。有学者在整理高校章程的基础上对办学者与举办者的法律关系进行了分析，认为高校章程的相关规定还存在着行政化倾向明显、权利义务内容不完整、争议解决机制缺位、法律责任制度缺失等问题[1]。这是少有的立足于实证的研究，但缺失了对管理者的分析。将举办者专门提出加以讨论的研究主要集中于民办高校领域①，关于公办高校举办者法律地位的研
究凤毛麟角。有学者认为应对“公立高校举办者”的概念进行规范分析[2]，并认为国家举办公立高校本质上是对国有资产（公共财产）的一种公法上的分配，以实现公共性为目的。因此，公立高校举办者权利在性质上应当是一种公权力[3]。但这种脱离办学者展开的分析有片面之嫌。至于讨论举办者与管理者之间法律关系的研究更是十分罕见②。有学者是从去行政化的角度论述管理者权力，这就与高校办学者的定位发生重叠[4]。
为解决上述问题，需要对高等教育办学三主体之间的法律关系进行系统研究。由于篇幅和主题所限，仅以地方公办高等教育为例展开讨论。
一、从章程角度看地方公办高等教育办学三主体法律关系土耳其旅游花费
首先需要对地方公办高等教育办学三主体法律关系的制度现状进行梳理，在这方面，如何选择切入点是关键。最先想到的当然是对现有涉及高等教育的法律规范进行全面梳理，从中一点点拼接出办学三主体法律关系的全貌。类似法律规范早已有之。例如早在1995年， 《国务院办公厅转发国家教委关于深化高等教育体制改革若干意见的通知》（国办发[1995]43号） （以下简称《43号文》）就对办学三主体之间的法律关系进行了初步界定。从观点全面、结论可信的角度看，这种梳理方式是最理想的，但它有一个致命缺陷，
即所要处理的材料无边无际，几乎不可能完成。从案例入手也是一个选项，目前已有的学生诉高校案例已达到相当规模，从中可以对高校自主权进行提炼，但涉及举办者和管理者权利/权力的内容恐怕无法从案例中得出。
可以选择从大学章程角度看地方公办高等教育办学三主体法律关系。以大学章程作为切入点原因有四：第一，依据《高等教育法》第28条和《高等学校章程制定暂行办法》第7条，理论上，大学章程应当会对办学三主体法律关系做出直接规定，因此是最直接最集中的研究素材。第二，依据《高等学校章程制定暂行办法》第19条和第23条，大学章程一般由高校制定，制定中与举办者、管理者协商，最后由管理者核准，这是一个凝聚办学三主体共识的过程，因此不管大学章程的效力如何，其对办学三主体法律关系现状的表述是真实可信的。第三，大学章程数量有限，比较容易进行整理分析。第四， 《高等学校章程制定暂行办法》是2012年开始施行的，大多数大学章程都是在这之后制定生效，因此具有时效性，反映了对办学三主体法律关系的新认识新观点。
通过数据库检索和搜索引擎检索的方式，我们共到地方公办高校章程70余个，其中对举办者、管理者、办学者法律关系进行细致规定的有44个，主要集中于黑龙江、广西、
陕西和上海四地。整体来看，这些高校章程基本上是在总则之后，分则开篇之处对举办者、管理者、办学者的法律关系进行规定。具体来说，有以下内容。
（一）何为举办者与管理者存在争议
一般而言，地方公办高校的举办者是省级地方人民政府，管理者是省级教育行政部门，73%的高校章程也是这样规定的，但此处仍存在争议，因为有些高校章程对此有不同理解。
1. 举办者为市级人民政府。比如《哈尔滨学院章程》第3条规定举办者是哈尔滨市人民政府。《广西民族师范学院章程》第6条规定举办者是崇左市人民政府。类似的还有《南京职业技术学院章程》第4条、 《西安文理学院章程》第9条等。
2. 省级教育行政部门只是业务指导部门。比如《广西民族师范学院章程》第6条规定该高校“教育教学业务接受广西壮族自治区教育厅指导”。类似的还有《百学院章程》第4条、 《南宁职业技术学院章程》第4条、 《陕西青年职业学院章程》第7条等。
3.32%的高校章程规定了共建单位。比如《哈尔滨学院章程》第3条规定该高校是省
市共建;《广西民族师范学院章程》第6条规定该高校是“广西壮族自治区人民政府与崇左市人民政府共建，以市为主”; 《广西艺术学院章程》第9条规定该高校是“文化部（现文化和旅游部）和广西壮族自治区人民政府共建”，并进而规定“举办者和共建者支持学校依照法律和本章程自主办学，为学校发展创造良好的办学条件和办学环境，学校接受举办者和共建者的指导和监督。” 《百学院章程》第4条规定该高校“实行广西壮族自治区、百市共建，以百市管理为主的管理体制”; 《西安石油大学章程》第3条规定该高校“是由国家设立、陕西省人民政府举办、中央与地方共建的全日制普通高等学校”。
从梳理结果看，高校章程对何为举办者与管理者存在争议，与此不同的是，一般认为地方公办高校的办学者是高校自身，对此高校章程不存在异议。
（二）主要采用“权利-义务”式规定
98%的地方公办高校章程都对办学三主体法律关系采用了“权利-义务”式规定，即对每一个主体先规定其权利，再规定其义务。比如《陕西中医药大学章程》第9条规定： “举办者享有下列权利：略。”第10条规定： “举办者应履行下列义务：略。”第11条规定： “学校享有下列权利：略。”第12条规定： “学校应履行下列义务：略。”
笔者在梳理过程中，只发现1例没有完全采用“权利-义务”式规定，而是针对举办者采用“职权-职责”式规定，针对办学者采用“权利-义务”式规定的章程。《西北政法大学章程》第13条规定：“举办者具有下列职权：略。”第14条规定： “举办者履行下列职责：略。”第15条规定： “学校依法享有下列权利：略。”第16条规定： “学校依法履行下列义务：略。”
（三）规定内容不均衡
95%的高校章程都对举办者和办学者的权利义务进行了规定，甚至大部分都规定得比较细致，但几乎没有章程对管理者的法律地位做出规定。笔者仅发现2个例外。《黑龙江工程学院章程》在第4明确该高校的行政主管部门是黑龙江省教育厅后，第11条规定： “黑龙江省教育厅依法规范和监督学校办学行为，考核评估学校办学水平和教育质量。”《上海商学院章程》第10条规定： “上海市教育行政主管部门依法承担对学校管理、监督、指导和考核职责。”
（四）有关举办者权利的规定
各高校章程一般都对举办者权利义务做了规定。总体来看，有关举办者义务的规定一香山公园现在开放吗
般比较抽象（比如《西安音乐学院章程》第13条），且举办者义务在办学三主体法律关系问题居于次要地位，因此对此略过不表。就举办者权利规定而言，有些规定比较抽象，比如“宏观指导和监督”（比如《哈尔滨师范大学章程》第4条），有些权利比较具体。将有关权利的具体规定逐个整理出来，经提炼、合并同类项后列举如下：
1.制定高等教育发展规划和基本标准;
2.确定高校的办学方向和发展原则;
3.制定高校教育教学质量标准;
4.管理学校办学活动;
5.制定高校经费拨款标准、监督管理高校使用教育经费;
6.任免高校主要负责人;
7.审批高校章程、办学层次、办学规模以及分立、合并等重大事项;
8.要求高校修订章程;
9.对高校办学质量进行评估。
湖北十堰旅游景点 （五）有关办学者权利的规定
与举办者类似，各高校章程一般也都对办学者权利义务做了规定。同样的，有关办学者义务的规定一般比较抽象（比如《陕西中医药大学章程》第12条），且办学者义务在办学三主体法律关系问题居于次要地位，因此对此也略过不表。对办学者权利的规定多为具体性规定。将这些规定逐个整理出来，经提炼、合并同类项后列举如下：
1.制定高校发展规划;
2.制定招生方案和招生比例;
3.确定学历教育修业年限;
中山逍遥谷 4.设置学科专业、开展学科建设、颁授学位证书;
5.制定培养方案、教学计划和成绩评定标准等;
6.自主开展科学研究、社会服务等活动;
7.对外合作办学;
8.制定高校内部管理制度、对教师及学生进行处分;
