长沙县

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长沙县人民政府、长沙经济技术开发区管理委员会资源行政

管理:土地行政管理(土地)二审行政裁定书

【案由】行政行政管理范围行政作为资源土地

【审理法院】湖南省高级人民法院

【审理法院】湖南省高级人民法院

【审结日期】2020.04.16

【案件字号】(2019)湘行终2216号

【审理程序】二审

【审理法官】黄一凡赵旻夏阳

【审理法官】黄一凡赵旻夏阳

【文书类型】裁定书

【当事人】长沙县人民政府;长沙经济技术开发区管理委员会;湖南旭天置业有限公司

【当事人】长沙县人民政府长沙经济技术开发区管理委员会湖南旭天置业有限公司

【当事人-公司】长沙县人民政府长沙经济技术开发区管理委员会湖南旭天置业有限公司

【代理律师/律所】谢文辉湖南芙蓉律师事务所;薛政北京达晓律师事务所;李云霖湖南勤人坡

律师事务所

【代理律师/律所】谢文辉湖南芙蓉律师事务所薛政北京达晓律师事务所李云霖湖南勤人坡律

师事务所

【代理律师】谢文辉薛政李云霖

【代理律所】湖南芙蓉律师事务所北京达晓律师事务所湖南勤人坡律师事务所

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【法院级别】高级人民法院

【字号名称】行终字

【原告】长沙县人民政府;长沙经济技术开发区管理委员会

【被告】湖南旭天置业有限公司

【本院观点】行政协议系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，

与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。从查明的事实

看，长沙经开区管委会为了解决旭天置业公司通过招拍挂成交的土地无法实际开发建设的问

题，通过协商签订了《土地使用权置换协议》。

【权责关键词】五明佛学院火灾 合法违法受案范围合法性证据不足回避改判撤销原判发回重审

【指导案例标记】0

【指导案例排序】0

【本院查明】湖南省长沙市中级人民法院经审理查明，2008年1月31日，长沙县国土资源

交易中心发布《长沙县国有土地使用权挂牌出让公告》及［2008］挂02号《国有土地使用权

挂牌须知》，经长沙县政府批准，决定于2008年史诺比 1月31日以挂牌方式出让位于星沙大道以

东的一宗国有土地使用权。该宗地四至为东临长沙市芙蓉区区界，南至长沙市芙蓉区区界，

西抵星沙大道，北临新安路。总面积62263.8㎡（合93.3957亩），扣除面积4081.2㎡（合

6.1218亩），出让面积58182.6㎡（合87.2739亩）。竞价人须于挂牌到期前一个工作日

（2008年3月3日17时止）将保证金支付到长沙县国土资源交易中心指定的账户上，本宗

地的指定账户为：收款单位为长沙经开区管委会财政局。……同时载明长沙县国土资源局交

易中心和经开区国土分局对本《须知》有解释权。未尽事宜依照《招标拍卖挂牌出让国有土

地使用权规范》办理。2008年3月3日，原告缴纳土地拍卖保证金1500万元。后原告竞得

该宗土地，并于2008年3月4日与长沙县国土资源交易中心签订《国有土地使用权挂牌成交

确认书》，以书面形式确认，在该宗土地使用权挂牌上，原告以人民币柒仟陆佰万元整

（7600万元）的应价成交，竞得该宗国有土地使用权。原告承诺以交付的履约保证金作为承

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付成交总地价款的一部分，并在签订本成交确认书后30日内向长沙县国土资源局指定账号全

部付清，办理相关手续后与长沙县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，并交付相

关费用后办理国土使用权证手续。后原告于2008年6死海黑泥 月12日再次缴纳土地款1000万元。

因上述宗地东面紧邻长沙警备司令部弹药库导致无法开发建设，长沙经开区国土分局

多次就旭天置业公司土地置换方案问题呈报长沙经开区管委会。经长沙经开区管委会主任会

议多次研究讨论后，长沙经开区管委会（甲方）与原告（乙方）于2013年8月30日签订

《土地使用权置换协议》，载明：旭天置业公司于2008年3月4日依法取得星沙大道以东一

宗总面积为93.40亩、净面积为87.27亩商业、住宅用地，……（以下简称“被置换地"）。

该宗土地成交价格为7600万元，乙方已缴纳2500万元土地款，并签订了《国有土地使用权

挂牌成交确认书》，尚未签订《国有建设用地使用权出让合同》。因宗地东面紧邻长沙警备

司令部弹药库导致无法开发建设，根据乙方请求，甲方拟解除乙方上述土地的成交确认书并

置换相应土地给乙方。……一、甲、乙双方经协商一致同意深圳月子 解除就被置换地签订的《国有土

地使用权挂牌成交确认书》，甲方收回被置换地的土地使用权，并同意安排其他土地与被置

换地进行置换。《国有土地使用权挂牌成交确认书》的解除手续由乙方向县国土部门依法办

理。二、根据城市建设规划的要求，甲方拟置换的土地（以下简称“置换地"）位于东四线以

西、经开区存量地以东、湖南大力钢结构制造有限公司以北，净面积为95亩左右（以下暂按

95亩测算其他数据），规划用途为商业、住宅用地，容积率≤3.5。三、乙方依法参与置换

地竞拍，其保证金、土地款及其税费按下列方式处理：1、竞拍土地保证金。乙方原已缴纳的

2500万元土地款转作此次土地竞拍保证金，不足部分由乙方按实交纳。2、如果乙方竞得此

95亩土地使用权，则其中的87.27亩按土地置换处理，即87.27亩拆牌价超出被置换地成交

价7600万元部分由甲方全额返还给乙方，双方约定，返还此款的时间为乙方土地款到位后十

个工作日内，多于87.27亩部分，乙方依法交纳土地款。3、乙方未竞得置换地国有建设用地

使用权时，甲方则将保证金退还给乙方，甲方不负任何法律责任，乙方不得再要求甲方将其

他地块进行置换或要求甲方任何形式的补偿。双方权利义务关系消灭。四、乙方已缴纳2500

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万元土地款，经与甲方财政部门协商未缴纳的5100万元土地款按基准利率（年息6.55%）上

浮15%计算利息为1920.79万元。乙方取得被置换地市场评估价为24227.23万元，置换地市

场评估价为22400.3万元，评估地价差为1826.93万元。利息与土地评估价差相差93.86万

元，由乙方在缴纳置换地土地款时一并缴纳。考虑到乙方缴纳土地款2500万元已达五年之久

而不能开发的实际，特别明确，因竞得置换地87.27亩产生的税费，摘牌价7600万元以内的

部分由乙方缴纳，超过7600万元的部分由甲方负责税费缴纳，超过87.27亩土地的税费由乙

方依法缴纳。……2013年9月13日，长沙县国土资源局在门户网站发布了《关于解除上述

［2008］挂02号的公告》。2017年8月21日，长沙经开区管委会办公室向长沙县国土资源

局去函：因［2017］经网挂30号宗地拆迁安置未完成；并涉及2008年与武警弹药库附近一

宗土地挂牌交易终止，承诺该宗地置换事宜，请中止该宗地挂牌。2017年8月23日，长沙

经开区管委会组织法律事务中心、招商合作局、国土分局、长沙县国土局等区县有关部门召

开会议对旭天置业置换土地有关问题进行研究，形成如下意见：一、根据2013年长沙经开区

管委会与旭天置业公司签订的《土地使用权置换协议》，旭天置业公司已按该协议解除了原

摘牌地块《成交确认书》，管委会一直在落实协议约定的其他事项，原协议应当继续履行。

置换土地应按有关法律法规，由旭天置业公司通过摘牌方式取得……。2018年1月17

日，原长沙县国土资源局发布《长沙县国有土地建设用地使用权网上挂牌出让公告》，挂牌

编河洛石刻 号［xxx］长沙县xxx号，土地位置为长沙县东四线以西、红星路（规划道路）以东，出让

面积为64718.41㎡，规划用途为商业住宅。根据［2018］长沙县003号《长沙县国有建设用

地使用权网上挂牌出让须知》可知，竞得人应当在签订《成交确认书》之日起7个工作日内

持《成交确认书》和有关参加本宗地网上挂牌交易的所有资料原件到原长沙县国土资源局签

订《国有建设用地使用权出让合同》，并向长沙县或长沙经开区财政等部门申办成交底价款

等有关费用的缴纳手续。2018年2月14日，原告缴纳12102万元保证金。2018年2月15

日，原告竞得上述国有建设用地使用权。2018年4月2日，长沙县长沙经济技术开发区土地

储备中心与原告签订编号为2018-09的《国有建设用地交付确认书》。2018年4月16日，

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原告与原长沙县国土资源局签订《长沙县国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》，

确定：该宗地成交价为人民币柒亿壹仟壹佰伍拾贰万元整。竞得人须在本《成交确认书》签

订的同时与本宗地承担交地责任方签订《付款与交地协议》。……2018年4月24日，原告

与原长沙县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：……第四条本合同项

下出让宗地编号为4343，宗地总面积83551.89平方米，其中出让宗地面积64718.41平

方米。本合同项下的出让宗地坐落于长沙县新安路以南。……第八条本合同项下宗地的国有

建设用地使用权出让价款为人民币711520000元，每平方米人民币10994.08元。第九条本合

同项下宗地的定金为人民币121020000元，定金抵作土地出让价款。第十条……第一期人民

币355760000元，付款时间：2018年5月23日之前。第二期人民币355760000元，付款时

间：2018年10月23日之前。2018年11月27日，原长沙市国土资源局经济技术开发区分局

向原长沙县国土资源局发出长经开国土资函［2018］89号《工作联系函》：经清理2018年

度用地单位缴纳土地款情况，至2018年11月27日，尚有4家单位未按《国有建设用地使用

权出让合同》约定支付完毕土地价款（具体情况见附表），请贵局依法致函催缴。其中，原

告欠款59148.4912万元。另查明，2000年10月20日，湖南省机构编制委员会作出湘编

［2000］3号《关于印发［中共长沙经济技术开发区工作委员会、长沙经济技术开发区管理

委员会职能配置、内设机构和人员编制规定］的通知》。经开庭及庭后询问，两被告坚持认

为涉案《土地使用权置换协议》系无效协议，其不会按照协议约定履行义务。

【本院认为】本院认为，从查明的事实看，长沙经开区管委会为了解决旭天置业公司通过招

拍挂成交的土地无法实际开发建设的问题，通过协商签订了《土地使用权置换协议》。该协

议实质上是长沙经开区管委会为了解决2008年所拍卖的土地无法开发这一遗留问题，行使行

政管理和协调处理权力，主导签订的协议。其性质上属于《中华人民共和国行政诉讼法》第

十二条第一款第十一项规定的行政协议。长沙经济技术开发区系经国务院同意设立的国家级

经济技术开发区，其依照相关成立文件的批准行使相应的行政职权。据此，涉案协议书在签

订主体、目的、职责及内容方面，符合行政协议的规定条件。行政协议相对人起诉要求行政

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机关履行协议内容的行政争议，属于行政诉讼的受案范围。《关于适用的解

释》第二十一条的规定，当事人对国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的

行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。长沙经开区管委会具备行政主体资

格，且能独立承担法律责任，系本案适格被告。案涉《土地使用权置换协议》系旭天置业公

司与长沙经开区管委会签订，长沙县政府并非协议的主体，亦非该协议的批准机关，因此，

长沙县政府不是本案适格被告。本案纠纷系旭天置业公司认为两上诉人未按照约定履行协

议违法，要求判决其承担继续履行协议的责任。而两上诉人则明确表示，该协议无效不会履

行。在此情形下，人民法象山电影院 院应该根据双方的诉辩，全面审查协议签订、内容及履行，再根据

查明的事实，依据法律的规定，对涉案协议是否成立、协议约定的置换规则等内容是否合法

有效、协议生效条件、协议能否履行及履约条件是否成就等作出认定。原审判决在置换协议

涉及的两地块拍卖成交价格悬殊，且旭天置业公司起诉时并未按协议约定支付土地出让金情

况下，直接认定以等面积置换为实质置换规则的协议生效，并直接判决两上诉人依据置换协

议所约定的抵扣、核减及缴纳规则就置换土地的出让金、土地使用权出让税费与旭天置业公

司进行核算，审理方向存在偏差，对案件相关事实没有查清，适用法律及处理结果均错误。

综上，原审认定事实不清、判决结论不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行

政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下：

【裁判结果】一、撤销湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初96号行政判决；

二、本案发回湖南省长沙市中级人民法院重审。二审案件受理费50元，退还给

长沙县人民政府、长沙经济技术开发区管理委员会。

【更新时间】2022-09-2518:52:43

【一审法院查明】原审法院采信的证据已随案卷移送本院。原审已经认定的事实本院予以确

认。

【一审法院认为】湖南省长沙市中级人民法院认为，本案各方当事人争议较大的主要有以下

几个方面问题：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、长沙县政府、长沙经开区管委会

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是否是本案适格被告；三、涉案《土地使用权置换协议》的法律效力；四、两被告应否核减

或抵扣土地拍卖款及税费。一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。本

案两被告均主张涉案《土地使用权置换协议》属于民事合同，本案不属于行政诉讼受案范

围。本院认为，行政协议系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围

内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。结合本案，

《土地使用权置换协议》系为解决被告长沙经开区管委会“无法依约履行交付可实际开发建

设的土地"的行政职责，与原告协商一致签订的协议，其设立了行政法律关系，应属行政协议

的范畴。二、关于长沙县政府、长沙经开区管委会是否是本案适格被告的问题。第

一，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条的规定，经批准的建设项目需要使用国

有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人

民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批

准。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条、第十二条的规定，市、县人民政

府对土地使用权出让负有批准出让方案及宏观统筹的行政职责，土地使用权出让，由市、县

人民政府有计划、有步骤地进行。本案中，被告长沙县政府在庭审中表示其在涉案土地出让

程序中负责落实长沙经开区管委会会议纪要，作为服务方履行相应的程序。本案系原告对涉

案土地出让金及税费等缴纳方式产生的争议提起诉讼。在2018年4月24日签订的《国有建

设用地使用权出让合同》中并未约定出让金等费用的收款方，但［2018］长沙县003号《长

沙县国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》中载明竞得人应向长沙县南宁华南城 或长沙经开区财政等

部门申办成交底价款等有关费用的缴纳手续。长沙县政府是涉案土地出让金及税费的收缴及

处理机关。综上，原告以长沙县政府作为被告提起本案诉讼，并无不当。第二，根据《最

高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条之规定，当事人对

由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服，以该开发区管理

机构为被告。虽然长沙经开区管委会没有出让土地的法定职权，但经庭审调查确认，涉案土

地出让的挂牌定价、土地交付等前期准备工作均由长沙经开区管委会承担，且土地出让收入

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亦全部进入长沙经开区财政。长沙县政府及其土地行政主管部门仅是在法律程序中作为行政

主体，而长沙经开区管委会系涉案土地出让合同的实际权利享有及义务承担人。同时，原告

基于《土地使用权置换协议》主张权利，长沙经开区管委会作为该协议当事人，可为本案被

告。综上，长沙经开区管委会是本案适格被告。三、关于涉案《土地使用权置换协

议》的法律效力问题。本案中，长沙经开区管委会作为土地使用权出让合同所涉土地交

付义务的实际履行者，为解决原告在2008年竞得的宗地因紧邻长沙警备司令部弹药库无法开

发建设问题，与原告协商签订《土地使用权置换协议》，具备合理性；且根据［2017］77号

备忘录内容，原长沙县国土资源局亦认可上述《土地使用权置换协议》的法律效力。该协议

的内容与国有土地出让合同有明显区别，不属于《关于审理涉及国有土地使用

权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条第一款规定的导致合同无效情形。综上，涉案

《土地使用权置换协议》由原告及长沙经开区管委会在自愿并合意一致的基础上签订，亦由

原长沙县国土资源局事后认可，且未违反法律、法规的强制性规定，应具有法律效力，当事

人应依约享有权利，并履行义务。四、关于两被告应否为原告核减或抵扣土地拍卖款

及税费的问题。本案中，虽然在《土地使用权置换协议》中，双方约定先由原告支付全

部土地出让金、税费后再根据协议退还、抵扣相关费用。但根据行政合理、高效便民原则之

内涵，作出行政行为要适合于目的的实现，尽可能采取对行政相对人利益影响最轻微的方

式、手段，同时要最大程度的方便行政相对人，从而更好地服务于人民和实现行政管理的目

标。结合本案实际，原告在2008年就已竞得相关土地的黄梅县属于哪个市 使用权，并缴纳了2500万元的土地

出让金，因被告无法交付正常开发使用的土地而导致其在2008年至2018年十年期间，未能

获取竞得土地使用权的开发利用收益，无法实现合同目的。正因为如此，原告与被告长沙经

开区管委会签订《土地使用权置换协议》以解决上述纠纷。原告已依照《土地使用权置换协

议》于2013年解除了被置换地的挂牌成交确认书，亦依约缴纳了置换地竞拍保证金，并依法

竞得了置换土地使用权。但在本案审理过程中，法院多次询问被告是否会依约履行退款义

务，两被告均坚持认为涉案协议无效，其不应履行相应的合同义务。为尽可能减少因被告行

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为给原告造成的不利影响，尽快使原告取得置换土地使用权进行开发利用，降低原告“依约

履行协议义务，却无法享受依约退款等合同权利"所导致的经营风险，根据上述行政法原则的

内涵，并综合考量尽可能减少当事人诉累，及时实现定纷止争的诉讼目的等因素，该院认为

两被告完全可以在合理期限内依据《土地使用权置换协议》所约定的抵扣、核减规则就置换

土地的出让金及相关税费等与原告进行核算，充分保障原告的合法权益。

【二审上诉人诉称】长沙县政府不服原审判决，提起上诉称：1.本案不属于行政诉讼的受案

范围，应纳入民事诉讼审理范畴；2.上诉人不是本案适格被告；3.原审判决将《土地使用权

置换协议》与《国有建设用地出让合同》价款进行抵销、核减没有法律和事实依据。请求撤

销原判，依法发回重审或者改判驳回被上诉人诉讼请求。长沙经开区管委会不服原审判

决，提起上诉称：1.原审认定事实不清，判决违背合同相对性原则，上诉人不是《国有建设

用地出让合同》的签订主体。2.上诉人无土地管理职权，不具备签订《土地使用权置换协

议》的主体资格。3.旭天置业公司不是法定土地使用权人，无权置换土地，不是签订《土地

使用权置换协议》的适格主体。4.《土地使用权置换协议》是无效协议。5.判决结果显失公

平。6.长沙县国土资源局事后追认《土地使用权置换协议》证据不足。7.原审回避行政合法

性原则，判决不适用具体法条，适用法律原则变更合同事项，属于适用法律错误。请求撤销

原审判决，依法改判。

长沙县人民政府、长沙经济技术开发区管理委员会资源行政管理:土地行政管理(土地)二

审行政裁定书

湖南省高级人民法院

行政裁定书

(2019)湘行终2216号

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当事人上诉人（原审被告）：长沙县人民政府。住所地：湖南省长沙县星沙街道

开元路某某。

法定代表人：张作林，县长。

委托代理人：谢文辉，湖南芙蓉律师事务所律师。

委托代理人：陈雨佳，长沙县自然资源局土地供应科工作人员。

上诉人（原审被告）：长沙经济技术开发区管理委员会。。住所地：湖南省长沙

经济技术开发区三一路某某

法定代表人：张庆红，主任。

委托代理人：何妙玲，长沙经济技术开发区管理委员会法律事务中心工作人员。

委托代理人：薛政，北京达晓律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）：湖南旭天置业有限公司。。住所地：湖南省长沙县星沙

街道天华北路开源鑫城某某

法定代表人：谢金国，董事长。

委托代理人：李阳，湖南旭天置业有限公司工作人员。

委托代理人：李云霖，湖南勤人坡律师事务所律师。

审理经过上诉人长沙县人民政府（以下简称长沙县政府）、长沙经济技术开发区

管理委员会（以下简称长沙经开区管委会）与被上诉人湖南旭天置业有限公司（以下简

称旭天置业公司）土地管理行政纠纷一案，湖南省长沙市中级人民法院于2019年10月

19日作出（2019）湘01行初96号行政判决，长沙县政府、长沙经开区管委会均不服，

向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，于2020年1月10

日公开开庭审理，上诉人长沙县政府的委托代理人谢文辉、陈雨佳，上诉人长沙经开区

管委会的委托代理人何妙玲、薛政，被上诉人旭天置业公司的法定代表人谢金国及委托

代理人李阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

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本院查明湖南省长沙市中级人民法院经审理查明，2008年1月31日，长沙县国

土资源交易中心发布《长沙县国有土地使用权挂牌出让公告》及［2008］挂02号《国有

土地使用权挂牌须知》，经长沙县政府批准，决定于2008年1月31日以挂牌方式出让

位于星沙大道以东的一宗国有土地使用权。该宗地四至为东临长沙市芙蓉区区界，南至

长沙市芙蓉区区界，西抵星沙大道，北临新安路。总面积62263.8㎡（合93.3957

亩），扣除面积4081.2㎡（合6.1218亩），出让面积58182.6㎡（合87.2739亩）。

竞价人须于挂牌到期前一个工作日（2008年3月3日17时止）将保证金支付到长沙县国

土资源交易中心指定的账户上，本宗地的指定账户为：收款单位为长沙经开区管委会财

政局。……同时载明长沙县国土资源局交易中心和经开区国土分局对本《须知》有解释

权。未尽事宜依照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》办理。2008年3月3日，

原告缴纳土地拍卖保证金1500万元。后原告竞得该宗土地，并于2008年3月4日与长

沙县国土资源交易中心签订《国有土地使用权挂牌成交确认书》，以书面形式确认，在

该宗土地使用权挂牌上，原告以人民币柒仟陆佰万元整（7600万元）的应价成交，竞得

该宗国有土地使用权。原告承诺以交付的履约保证金作为承付成交总地价款的一部分，

并在签订本成交确认书后30日内向长沙县国土资源局指定账号全部付清，办理相关手续

后与长沙县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，并交付相关费用后办理国土

使用权证手续。后原告于2008年6月12日再次缴纳土地款1000万元。

因上述宗地东面紧邻长沙警备司令部弹药库导致无法开发建设，长沙经开区国土

分局多次就旭天置业公司土地置换方案问题呈报长沙经开区管委会。经长沙经开区管委

会主任会议多次研究讨论后，长沙经开区管委会（甲方）与原告（乙方）于2013年8月

30日签订《土地使用权置换协议》，载明：旭天置业公司于2008年3月4日依法取得星

沙大道以东一宗总面积为93.40亩、净面积为87.27亩商业、住宅用地，……（以下简

称“被置换地"）。该宗土地成交价格为7600万元，乙方已缴纳2500万元土地款，并签

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订了《国有土地使用权挂牌成交确认书》，尚未签订《国有建设用地使用权出让合

同》。因宗地东面紧邻长沙警备司令部弹药库导致无法开发建设，根据乙方请求，甲方

拟解除乙方上述土地的成交确认书并置换相应土地给乙方。……一、甲、乙双方经协商

一致同意解除就被置换地签订的《国有土地使用权挂牌成交确认书》，甲方收回被置换

地的土地使用权，并同意安排其他土地与被置换地进行置换。《国有土地使用权挂牌成

交确认书》的解除手续由乙方向县国土部门依法办理。二、根据城市建设规划的要求，

甲方拟置换的土地（以下简称“置换地"）位于东四线以西、经开区存量地以东、湖南大

力钢结构制造有限公司以北，净面积为95亩左右（以下暂按95亩测算其他数据），规

划用途为商业、住宅用地，容积率≤3.5。三、乙方依法参与置换地竞拍，其保证金、土

地款及其税费按下列方式处理：1、竞拍土地保证金。乙方原已缴纳的2500万元土地款

转作此次土地竞拍保证金，不足部分由乙方按实交纳。2、如果乙方竞得此95亩土地使

用权，则其中的87.27亩按土地置换处理，即87.27亩拆牌价超出被置换地成交价7600

万元部分由甲方全额返还给乙方，双方约定，返还此款的时间为乙方土地款到位后十个

工作日内，多于87.27亩部分，乙方依法交纳土地款。3、乙方未竞得置换地国有建设用

地使用权时，甲方则将保证金退还给乙方，甲方不负任何法律责任，乙方不得再要求甲

方将其他地块进行置换或要求甲方任何形式的补偿。双方权利义务关系消灭。四、乙方

已缴纳2500万元土地款，经与甲方财政部门协商未缴纳的5100万元土地款按基准利率

（年息6.55%）上浮15%计算利息为1920.79万元。乙方取得被置换地市场评估价为

24227.23万元，置换地市场评估价为22400.3万元，评估地价差为1826.93万元。利息

与土地评估价差相差93.86万元，由乙方在缴纳置换地土地款时一并缴纳。考虑到乙方

缴纳土地款2500万元已达五年之久而不能开发的实际，特别明确，因竞得置换地87.27

亩产生的税费，摘牌价7600万元以内的部分由乙方缴纳，超过7600万元的部分由甲方

负责税费缴纳，超过87.27亩土地的税费由乙方依法缴纳。……2013年9月13日，长沙

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县国土资源局在门户网站发布了《关于解除上述［2008］挂02号的公告》。2017年8月

21日，长沙经开区管委会办公室向长沙县国土资源局去函：因［2017］经网挂30号宗地

拆迁安置未完成；并涉及2008年与武警弹药库附近一宗土地挂牌交易终止，承诺该宗地

置换事宜，请中止该宗地挂牌。2017年8月23日，长沙经开区管委会组织法律事务中

心、招商合作局、国土分局、长沙县国土局等区县有关部门召开会议对旭天置业置换土

地有关问题进行研究，形成如下意见：一、根据2013年长沙经开区管委会与旭天置业公

司签订的《土地使用权置换协议》，旭天置业公司已按该协议解除了原摘牌地块《成交

确认书》，管委会一直在落实协议约定的其他事项，原协议应当继续履行。置换土地应

按有关法律法规，由旭天置业公司通过摘牌方式取得……。

2018年1月17日，原长沙县国土资源局发布《长沙县国有土地建设用地使用权

网上挂牌出让公告》，挂牌编号［xxx］长沙县xxx号，土地位置为长沙县东四线以西、

红星路（规划道路）以东，出让面积为64718.41㎡，规划用途为商业住宅。根据

［2018］长沙县003号《长沙县国有建设用地使用权网上挂牌出让须知》可知，竞得人

应当在签订《成交确认书》之日起7个工作日内持《成交确认书》和有关参加本宗地网

上挂牌交易的所有资料原件到原长沙县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合

同》，并向长沙县或长沙经开区财政等部门申办成交底价款等有关费用的缴纳手续。

2018年2月14日，原告缴纳12102万元保证金。2018年2月15日，原告竞得上述国有

建设用地使用权。2018年4月2日，长沙县长沙经济技术开发区土地储备中心与原告签

订编号为2018-09的《国有建设用地交付确认书》。2018年4月16日，原告与原长沙县

国土资源局签订《长沙县国有建设用地使用权网上挂牌出让成交确认书》，确定：该宗

地成交价为人民币柒亿壹仟壹佰伍拾贰万元整。竞得人须在本《成交确认书》签订的同

时与本宗地承担交地责任方签订《付款与交地协议》。……2018年4月24日，原告与原

长沙县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：……第四条本合同项

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下出让宗地编号为4343，宗地总面积83551.89平方米，其中出让宗地面积

64718.41平方米。本合同项下的出让宗地坐落于长沙县新安路以南。……第八条本合同

项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币711520000元，每平方米人民币

10994.08元。第九条本合同项下宗地的定金为人民币121020000元，定金抵作土地出让

价款。第十条……第一期人民币355760000元，付款时间：2018年5月23日之前。第二

期人民币355760000元，付款时间：2018年10月23日之前。2018年11月27日，原长

沙市国土资源局经济技术开发区分局向原长沙县国土资源局发出长经开国土资函

［2018］89号《工作联系函》：经清理2018年度用地单位缴纳土地款情况，至2018年

11月27日，尚有4家单位未按《国有建设用地使用权出让合同》约定支付完毕土地价款

（具体情况见附表），请贵局依法致函催缴。其中，原告欠款59148.4912万元。

另查明，2000年10月20日，湖南省机构编制委员会作出湘编［2000］3号《关

于印发［中共长沙经济技术开发区工作委员会、长沙经济技术开发区管理委员会职能配

置、内设机构和人员编制规定］的通知》。经开庭及庭后询问，两被告坚持认为涉案

《土地使用权置换协议》系无效协议，其不会按照协议约定履行义务。

一审法院认为湖南省长沙市中级人民法院认为，本案各方当事人争议较大的主要

有以下几个方面问题：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、长沙县政府、长沙经

开区管委会是否是本案适格被告；三、涉案《土地使用权置换协议》的法律效力；四、

两被告应否核减或抵扣土地拍卖款及税费。

一、关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。

本案两被告均主张涉案《土地使用权置换协议》属于民事合同，本案不属于行政

诉讼受案范围。本院认为，行政协议系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在

法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的

协议。结合本案，《土地使用权置换协议》系为解决被告长沙经开区管委会“无法依约

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履行交付可实际开发建设的土地"的行政职责，与原告协商一致签订的协议，其设立了行

政法律关系，应属行政协议的范畴。

二、关于长沙县政府、长沙经开区管委会是否是本案适格被告的问题。

第一，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条的规定，经批准的建设项

目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批

准权的县级以上人民政镇江草莓音乐节 府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审

查，报本级人民政府批准。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十一条、第十

二条的规定，市、县人民政府对土地使用权出让负有批准出让方案及宏观统筹的行政职

责，土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。本案中，被告长沙县

政府在庭审中表示其在涉案土地出让程序中负责落实长沙经开区管委会会议纪要，作为

服务方履行相应的程序。本案系原告对涉案土地出让金及税费等缴纳方式产生的争议提

起诉讼。在2018年4月24日签订的《国有建设用地使用权出让合同》中并未约定出让

金等费用的收款方，但［2018］长沙县003号《长沙县国有建设用地使用权网上挂牌出

让须知》中载明竞得人应向长沙县或长沙经开区财政等部门申办成交底价款等有关费用

的缴纳手续。长沙县政府是涉案土地出让金及税费的收缴及处理机关。综上，原告以长

沙县政府作为被告提起本案诉讼，并无不当。

第二，根据《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第

二十一条之规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的

行政行为不服，以该开发区管理机构为被告。虽然长沙经开区管委会没有出让土地的法

定职权，但经庭审调查确认，涉案土地出让的挂牌定价、土地交付等前期准备工作均由

长沙经开区管委会承担，且土地出让收入亦全部进入长沙经开区财政。长沙县政府及其

土地行政主管部门仅是在法律程序中作为行政主体，而长沙经开区管委会系涉案土地出

让合同的实际权利享有及义务承担人。同时，原告基于《土地使用权置换协议》主张权

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利，长沙经开区管委会作为该协议当事人，可为本案被告。综上，长沙经开区管委会是

本案适格被告。

三、关于涉案《土地使用权置换协议》的法律效力问题。

本案中，长沙经开区管委会作为土地使用权出让合同所涉土地交付义务的实际履

行者，为解决原告在2008年竞得的宗地因紧邻长沙警备司令部弹药库无法开发建设问

题，与原告协商签订《土地使用权置换协议》，具备合理性；且根据［2017］77号备忘

录内容，原长沙县国土资源局亦认可上述《土地使用权置换协议》的法律效力。该协议

的内容与国有土地出让合同有明显区别，不属于《关于审理涉及国有土地

使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二条第一款规定的导致合同无效情形。综

上，涉案《土地使用权置换协议》由原告及长沙经开区管委会在自愿并合意一致的基础

上签订，亦由原长沙县国土资源局事后认可，且未违反法律、法规的强制性规定，应具

有法律效力，当事人应依约享有权利，并履行义务。

四、关于两被告应否为原告核减或抵扣土地拍卖款及税费的问题。

本案中，虽然在《土地使用权置换协议》中，双方约定先由原告支付全部土地出

让金、税费后再根据协议退还、抵扣相关费用。但根据行政合理、高效便民原则之内

涵，作出行政行为要适合于目的的实现，尽可能采取对行政相对人利益影响最轻微的方

式、手段，同时要最大程度的方便行政相对人，从而更好地服务于人民和实现行政管理

的目标。结合本案实际，原告在2008年就已竞得相关土地的使用权，并缴纳了2500万

元的土地出让金，因被告无法交付正常开发使用的土地而导致其在2008年至2018年十

年期间，未能获取竞得土地使用权的开发利用收益，无法实现合同目的。正因为如此，

原告与被告长沙经开区管委会签订《土地使用权置换协议》以解决上述纠纷。原告已依

照《土地使用权置换协议》于2013年解除了被置换地的挂牌成交确认书，亦依约缴纳了

置换地竞拍保证金，并依法竞得了置换土地使用权。但在本案审理过程中，法院多次询

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问被告是否会依约履行退款义务，两被告均坚持认为涉案协议无效，其不应履行相应的

合同义务。为尽可能减少因被告行为给原告造成的不利影响，尽快使原告取得置换土地

使用权进行开发利用，降低原告“依约履行协议义务，却无法享受依约退款等合同权利"

所导致的经营风险，根据上述行政法原则的内涵，并综合考量尽可能减少当事人诉累，

及时实现定纷止争的诉讼目的等因素，该院认为两被告完全可以在合理期限内依据《土

地使用权置换协议》所约定的抵扣、核减规则就置换土地的出让金及相关税费等与原告

进行核算，充分保障原告的合法权益。

综上所述，原告旭天置业公司提起本案诉讼请求被告长沙县政府、长沙经开区管

委会履行对土地出让金及税费等进行核减、抵扣的理由成立，予以采信。据此，依照

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十八条第一款之规定，判决如下：责

令被告长沙县政府、长沙经开区管委会于本判决生效后30日内依据2013年8月30日签

订的《土地使用权置换协议》所约定的抵扣、核减及缴纳规则就置换土地的出让金、土

地使用权出让税费与旭天置业公司进行核算。本案案件受理费50元，由两被告共同负

担。

二审上诉人诉称长沙县政府不服原审判决，提起上诉称：1.本案不属于行政诉讼

的受案范围，应纳入民事诉讼审理范畴；2.上诉人不是本案适格被告；3.原审判决将

《土地使用权置换协议》与《国有建设用地出让合同》价款进行抵销、核减没有法律和

事实依据。请求撤销原判，依法发回重审或者改判驳回被上诉人诉讼请求。

长沙经开区管委会不服原审判决，提起上诉称：1.原审认定事实不清，判决违背

合同相对性原则，上诉人不是《国有建设用地出让合同》的签订主体。2.上诉人无土地

管理职权，不具备签订《土地使用权置换协议》的主体资格。3.旭天置业公司不是法定

土地使用权人，无权置换土地，不是签订《土地使用权置换协议》的适格主体。4.《土

地使用权置换协议》是无效协议。5.判决结果显失公平。6.长沙县国土资源局事后追认

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《土地使用权置换协议》证据不足。7.原审回避行政合法性原则，判决不适用具体法

条，适用法律原则变更合同事项，属于适用法律错误。请求撤销原审判决，依法改判。

二审被上诉人辩称被上诉人旭天置业公司答辩称：2008年竞拍土地后，被上诉人

承诺我司可以开发，直到2013年签订协议，2018年我司又竞拍了土地，被上诉人现在提

出协议无效，请法院查实,维持原审判决。

一审法院查明原审法院采信的证据已随案卷移送本院。原审已经认定的事实本院

予以确认。

本院认为本院认为，从查明的事实看，长沙经开区管委会为了解决旭天置业公司

通过招拍挂成交的土地无法实际开发建设的问题，通过协商签订了《土地使用权置换协

议》。该协议实质上是长沙经开区管委会为了解决2008年所拍卖的土地无法开发这一遗

留问题，行使行政管理和协调处理权力，主导签订的协议。其性质上属于《中华人民共

和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议。长沙经济技术开发区系经

国务院同意设立的国家级经济技术开发区，其依照相关成立文件的批准行使相应的行政

职权。据此，涉案协议书在签订主体、目的、职责及内容方面，符合行政协议的规定条

件。行政协议相对人起诉要求行政机关履行协议内容的行政争议，属于行政诉讼的受案

范围。《关于适用的解释》第二十一条的规定，当事人对国务院、省级人

民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机

构为被告。长沙经开区管委会具备行政主体资格，且能独立承担法律责任，系本案适格

被告。案涉《土地使用权置换协议》系旭天置业公司与长沙经开区管委会签订，长沙县

政府并非协议的主体，亦非该协议的批准机关，因此，长沙县政府不是本案适格被告。

本案纠纷系旭天置业公司认为两上诉人未按照约定履行协议违法，要求判决其承

担继续履行协议的责任。而两上诉人则明确表示，该协议无效不会履行。在此情形下，

人民法院应该根据双方的诉辩，全面审查协议签订、内容及履行，再根据查明的事实，

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依据法律的规定，对涉案协议是否成立、协议约定的置换规则等内容是否合法有效、协

议生效条件、协议能否履行及履约条件是否成就等作出认定。原审判决在置换协议涉及

的两地块拍卖成交价格悬殊，且旭天置业公司起诉时并未按协议约定支付土地出让金情

况下，直接认定以等面积置换为实质置换规则的协议生效，并直接判决两上诉人依据置

换协议所约定的抵扣、核减及缴纳规则就置换土地的出让金、土地使用权出让税费与旭

天置业公司进行核算，审理方向存在偏差，对案件相关事实没有查清，适用法律及处理

结果均错误。

综上，原审认定事实不清、判决结论不当，依法应予纠正。依照《中华人民共和

国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下：

裁判结果一、撤销湖南省长沙市中级人民法院（2019）湘01行初96号行政判

决；

二、本案发回湖南省长沙市中级人民法院重审。

二审案件受理费50元，退还给长沙县人民政府、长沙经济技术开发区管理委员

会。

落款

审判长黄一凡

审判员赵旻

审判员夏阳

二〇二〇年四月十六日

法官助理李晟雷

书记员李晟雷（兼）

附法律依据附法律条文

《中华人民共和国行政诉讼法》

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第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（三）原判决认定基本事实清楚，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实

后改判；

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